II SA/Sz 543/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Beata Radomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008r. sprawy ze skargi G. K. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego K. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowionego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...], na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 146 § 1 i 145 § 1 pkt 5 K.p.a., Starosta G., po rozpoznaniu wniosku K. J. będącej wówczas ustawowym przedstawicielem małoletniego G. K., umorzył postępowanie wznowione postanowieniem z dnia [...], w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty G. z dnia [...], udzielająca J. i G. S. pozwolenia na rozbudowę warsztatu usługowego wraz z nadbudową części mieszkalnej w G. przy ul. [...], na działce nr [...], ponieważ stało się bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie z którego wynika, że decyzją z dnia [...] Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. I G. S. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę warsztatu wraz z nadbudową części mieszkalnej w G., przy ul.[...] na działce nr [...]. Ww. decyzja w dniu 10 sierpnia 1999 r. stała się ostateczna. W dniu 20 września 1999 r. K. J. będąca ustawowym przedstawicielem małoletniego G. K., wniosła o wznowienie postępowania w sprawie, uzasadniając wniosek tym, że zmarły współwłaściciel działki nr [...] powołał testamentem do dziedziczenia jej syna. Na skutek złożonego wniosku postanowieniem z dnia [...], w oparciu o art. 145 ust. 1 pkt 5 K.p.a., wznowiono postępowanie w przedmiotowej sprawie. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania wydana została decyzja Starosty G. z dnia [...], odmawiająca uchylenia decyzji z dnia 25 czerwca 1999 r. o pozwoleniu na budowę oraz w trybie odwoławczym decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...], o utrzymaniu w mocy ww. decyzji Starosty G. Na decyzję Wojewody K. J. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] W uzasadnieniu Sąd podał, że organy obydwu instancji nie wyjaśniły kwestii zachowania do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a. W związku z ww. wyrokiem Starosta G., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...], odmówił wznowienia postępowania. K. J., jako przedstawiciel ustawowy G. K., w dniu 17 maja 2006 r. wniosła od ww. decyzji odwołanie do Wojewody Zachodniopomorskiego, który decyzją z dnia [...], uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W wyniku czego organ I instancji decyzją z dnia 25 października 2006 r. orzekł o odmowie wznowienia postępowania. Po rozpoznaniu odwołania K. J. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia 18 stycznia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 25 października 2006 r. Na tą decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego K. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 18 stycznia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia 25 października 2006 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skoro podstawą wniosku złożonego przez K. J. jest art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., organ wyjaśniając kwestie terminu winien przede wszystkim wziąć pod uwagę, kiedy skarżąca dowiedziała się, że jej matka Z. S. wyraziła zgodę na usytuowanie budynku na granicy z pominięciem współwłaściciela G. K.. Nadto Sąd wskazała, że Starosta Gryfiński decyzją z dnia 17 sierpnia 2001 r. wznowił postępowania na wniosek J. i G. S., jednakże po uprawomocnieniu się wyroku Sądu z dnia 3 sierpnia 2005 r. nie rozstrzygnął po wznowieniu postępowania istoty sprawy. Przechodząc do uzasadnienie rozstrzygnięcia, organ wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę wziął pod uwagę ustalenia dokonane w postępowaniu administracyjnym, gdzie na rozprawie w dniu 2 marca 2006 r. K. J. oświadczyła, że po przeprowadzeniu około 10 września 1999 r. rozmów z G. S., a następnie zapoznaniu się z dodatkowymi dokumentami dniu 20 września 1999 r. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania. W dniu 14 października 1999 r. otrzymała kserokopię planu zagospodarowania terenu z pisemną zgodą jej mamy Z. S., udzieloną J. i G. S. Oświadczyła też, że nie rozmawiała z mamą na temat budowy. Dodatkowo w oświadczeniu z dnia 7 maja 2006 r. dodała, że jej mama na początku września oznajmiła, że sąsiad wznosi ścianę od strony jej działki oraz, że "coś" podpisała dla G. S. Mając powyższe na uwadze, oraz brak możliwości weryfikacji wskazanych faktów, z uwagi na śmierć Z. S., organ przyjął, że wniosek z dnia 20 września 1999 r. został złożony w terminie, a tym samym postanowienie z dnia 27 września 1999 r. o wznowieniu postępowania, stanowi stosownie do art. 149 § 2 K.p.a. podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dalej organ podał, ze decyzja z dnia 27 września 1999 r. o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna 10 sierpnia 1999 r., a więc termin przedawnienia pięciu lat upływał w dniu 10 sierpnia 2004 r. Natomiast zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. po upływie terminu przedawnienia nie może dojść do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż naruszałoby to zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a wznowione postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. należało jako bezprzedmiotowe umorzyć. Odwołanie od opisanej decyzji Starosty Gryfińskiego z dnia 3 kwietnia 2008 r. wniosła K. J. – pełnomocnik G. K., podnosząc, że do terminu przedawnienia nie należy wliczać okresów zawieszenia postępowania oraz okresu postępowania prowadzonego przez sąd administracyjny. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia 23 maja 2008 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji wywiódł, że K. J. po powzięciu informacji o przedmiotowej budowie, w dniu 10 września 1999 r., w dniu 20 września 1999 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania, czyli w terminie określonym w art. 148 § 1 K.p.a. Natomiast podstawą wznowienia postępowania w dniu 27 września 1999 r. był art. 148 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, wydającemu decyzję. Taką okolicznością faktyczną było nieuwzględnienie jako współwłaściciela działki nr [...] G. K., a tym samym brak jego zgody na budowę przy granicy działki. Według art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 – 8 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Decyzja Starosty z dnia 25 czerwca 1999 r. została doręczona stronom postępowania, z których ostatnia ze stron odebrała ją 26 lipca 1999 r., zatem od tego dnia minęło ponad osiem lat. Wobec czego w sprawie zastosowanie ma art. 146 § 1 K.p.a., a zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji traci kompetencję do uchylenia decyzji i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia narusza wynikająca z przepisu art. 16 § 1 K.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnej. W przypadku przedawnienia określonego w art. 146 § 1 K.p.a. nie zachodzi potrzeba ponownego rozpatrzenia sprawy na gruncie prawa budowlanego, stosownie do art. 151 § 2 K.p.a. Podstawą wznowienia w przedmiotowej sprawie był art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a nową okolicznością faktyczną był brak zgody współwłaściciela działki nr [...], na budowę przy granicy działki stosownie do przepisu § 12 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140). Z dniem 16 marca 2001 r. § 12 pkt 6 w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, został uznany za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. (Dz. U. z .2001 r. Nr 17, poz. 207), wobec czego organy administracji nie mają podstaw do wskazania naruszenia prawa w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego sposobu liczenia okresu przedawnienia organ wskazał, że art. 146 § 1 K.p.a. okres przedawnienia określa bezwarunkowo, niezależnie od okoliczności, które go spowodowały. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie K. J. – pełnomocnik G. K. (pełnomocnictwo w aktach administracyjnych organu I instancji – strona 169) wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego na podstawie art. 154 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. oraz przeprowadzenie kontroli sądowej pod względem zasadności merytorycznego rozstrzygnięcia organu I i II instancji, z uwagi na słuszny interes małoletniego. W ocenie skarżącej organy administracyjne zajmowały się sprawa z punktu widzenia formalnego, pomijając istotę sprawy, co stanowi naruszenie interesu strony z punktu widzenia art. 154 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski, stwierdzając, że nie ma ona wpływu na treść skarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kwestią nie sporną w przedmiotowej sprawie, przesądzoną wcześniejszymi orzeczeniami, jest fakt, iż w związku z brakiem zgody G. K. na usytuowanie budynku na granicy działki, zaszła przesłanka do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 25 czerwca 1999 r. o pozwoleniu J. i G. S. na rozbudowę warsztatu usługowego wraz z nadbudową części mieszkalnej w G. przy ul.[...], na działce nr [...] – art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. A zatem prawidłowe było wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które to postanowienie, stosownie do treści art. 149 § 2 K.p.a., stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Sposób działania organu po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. wyznaczają przepisy art. 151 K.p.a. Wynika z nich, że jeżeli organ stwierdzi w wyniku wznowienia postępowania, że istnieją podstawy do uchylenia decyzji - której dotyczy wznowione postępowanie - na podstawie art. 145 § 1 K.p.a., to uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową rozstrzygającą o istocie sprawy. Zasada ta doznaje jednak ograniczenia w sytuacji przewidzianej w § 2 art. 151 K.p.a. Ma to miejsce wówczas, gdy w sprawie występują okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a. - nie można uchylić decyzji z przyczyn podanych w art. 145 § 1 K.p.a., jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynął przewidziany tym przepisem okres czasu (art. 146 § 1), a także nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2). Tak więc organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 K.p.a., ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 K.p.a. Artykuł ten - jak zaznaczono - zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2 art. 146) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z przesłanką określoną w art. 146 § 1 K.p.a. (przedawnieniem). Wprowadzone tym przepisem rozwiązanie jest wyrazem dążenia do zapewnienia stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną nienaruszalności ich, gdy przetrwały już pewien czas, jest zatem wyrazem kompromisu pomiędzy zasadą praworządności, a zasadą trwałości decyzji administracyjnej na rzecz zasady trwałości decyzji (patrz Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz autorstwa prof. Barbary Adamiak i prof. Janusza Borkowskiego W-wa 2000, str. 592). Przepis ten mówi między innymi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. Tak więc jeżeli od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat to organ nie może uchylić decyzji z przyczyn podanych w art. 145 § 1 pkt 3-8 K.p.a. - które stanowiły podstawę wznowienia postępowania. W takim przypadku zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się wyłącznie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Decydujące znaczenie zatem dla tego czy organ po wznowieniu postępowania będzie mógł orzec co do istoty, czy też tylko może zastosować tryb wskazany w art. 151 § 2 K.p.a., ma dzień doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Żadem bowiem przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje przerwania biegu terminu przedawnienia, natomiast organy administracji publicznej zobowiązane są orzekać na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Decyzja Starosty Gryfińskiego z dnia 25 czerwca 1999 r., nr [...], została doręczona ostatniej stronie postępowania T. G. w dniu 26 lipca 1999 r., a zatem od tego dnia rozpoczął się bieg pięcioletniego terminu, o jakim mowa w art. 146 § 1 K.p.a. W dniu zaś 3 kwietnia 2008 r. tj. dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji upłynęło już 5 lat od momentu doręczenia decyzji z 25 czerwca 1999 r. jej adresatowi. To powoduje, że organ decyzji tej, jakkolwiek narusza ona prawo, nie mógł już uchylić, lecz jedynie stwierdzić, że wydana została z naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie naruszony został przepis § 12 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140). Sąd podziela stanowisko organów, że skoro przepis § 12 pkt 6 ww. rozporządzenia, w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, został uznany za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 17, poz. 207), to bezprzedmiotowe jest orzekaniu o jego naruszeniu. Ustosunkowując się do zarzutu skargi naruszenia zaskarżoną decyzją przepisu art. 154 K.p.a., należy wyjaśnić, że przepisu ten nie znajduje zastosowania we wznowionym postępowaniu. Rzeczony przepis reguluje jedno z nadzwyczajnych postępowania administracyjnych zmierzających do wzruszenia decyzji ostatecznej, jednak jest to postępowanie całkowicie odrębne od postępowania w sprawie wznowienia. Oznacza to, że nie stosując w przedmiotowej sprawie przepisu art. 154 K.p.a. organy orzekające nie naruszyły prawa. Sąd stwierdzając zatem legalności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.