II SA/Sz 543/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi L. C. i M. C. na postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) dalej: "K.p.a." oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "ZWINB", "organ odwoławczy") stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez L. C. i M. C., reprezentowanych przez radcę prawnego B. K., na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "PINB") z dnia [...].12.2020 r. znak [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. "PINB" został powiadomiony przez J. K. o samowoli budowlanej popełnionej na działce nr [...] (przy granicy z działką nr [...]) w miejscowości K., gm. S., wskazując, że Z. J. O. na działce tej posadowił "bez zezwoleń urzędowych i zgód pozostałych współwłaścicieli" szopę drewnianą oraz polbruk i wnosząc "o podjęcie stosownych działań celem usunięcia ww. obiektów z ww. działki". Pismem z dnia [...] września 2020 r. PINB zawiadomił wnioskodawczynię oraz współwłaścicieli działki nr [...]. tj. Z. O., L. C. oraz M. C. o terminie przeprowadzenia kontroli ww. nieruchomości. W oparciu o ustalenia dokonane podczas czynności kontrolnych w dniu [...] października 2020 r. PINB, w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r., wyjaśnił współwłaścicielom działki nr [...], że wykonanie wskazanych w piśmie J. K. z dnia [...] sierpnia 2020 r. robót budowlanych, polegających na budowie wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2 oraz wykonaniu utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych, w świetle przepisów prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, w związku z czym brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. PINB poinformował nadto, że swoich praw, wynikających ze współwłasności działki, strony mogą dochodzić na drodze sądowej z powództwa cywilnego. L. i M. C., pismem swego pełnomocnika – radcy prawnego B. K. z dnia [...] grudnia 2020 r., wniosły zażalenie "na rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2020 r. (...), w którym to organ stwierdził brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie." Skarżące zarzuciły organowi naruszenie przepisów proceduralnych, tj.: - art. 61 a § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 124 § 1 K.p.a. poprzez wydanie pisma kończącego postępowanie w sprawie bez zachowania właściwej formy, tj. bez formy postanowienia, - art. 61 a § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 124 § 1 K.p.a. poprzez stwierdzenie braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z pominięciem procedury przewidzianej w obowiązujących przepisach administracyjnych, w tym w szczególności w zakresie wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, - art. 61 a § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez stwierdzenie braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, pomimo że w sprawie zostały już podjęte czynności, w tym w szczególności przeprowadzono wizję lokalną nieruchomości. Rozpatrując sprawę ZWINB wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia [...] marca 2021 r., wskazując, że zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W rozpatrywanej sprawie, zapoczątkowanej zawiadomieniem J. K. o samowoli budowlanej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie wszczął postępowania administracyjnego i nie wydał żadnego postanowienia w sprawie, w tym przypadku. W ocenie ZWINB, pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] ma charakter informacyjny i nie stanowi rozstrzygnięcia organu administracyjnego w sprawie, w szczególności nie jest postanowieniem, a zatem nie przysługuje na nie jakikolwiek środek zaskarżenia, co skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności wniesionego "zażalenia". Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 53a ust. 1 obowiązującej ustawy Prawo budowlane postępowania uregulowane w rozdziale 5a, dotyczącym postępowań w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, wszczyna się z urzędu. Samo dokonanie zawiadomienia o możliwości dokonania samowoli budowlanej nie inicjuje postępowania legalizacyjnego sensu stricto. Dopiero czynności wyjaśniające, np. kontrola nieruchomości mająca na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz zebranie niezbędnej dokumentacji, pozwolą na dokonanie przez organ rzeczowej oceny czy faktycznie mamy do czynienia z samowola budowlaną. W sytuacji, w której wynik takiego "postępowania wyjaśniającego" będzie pozytywny, tzn. potwierdzający zawiadomienie, organ, w zależności od stanu faktycznego wszczyna postępowanie administracyjne, albo go nie wszczyna. Wobec powyższego, zawiadomienia J. K., zawierającego żądanie "podjęcia stosownych działań celem usunięcia ww. obiektów z ww. działki ", nie można było potraktować jako podania, o którym stanowi art. 61 K.p.a. Powinno być ono potraktowane tylko i wyłącznie jak impuls, sygnał, mający charakter skargi, a zawiadomienie o sposobie załatwienia sprawy powinno odbyć się w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu skargowym. Tym samym, pismo skarżących zatytułowane "zażalenie" z dnia [...] grudnia 2020 r. stanowi w istocie skargę na działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiotowej sprawie. W związku z czym organ podejmie stosowne działania w trybie przepisów Działu VIII "Skargi i wnioski" Kodeksu postępowania administracyjnego. Na powyższe postanowienie ZWINB L. C. i M. C., działające przez pełnomocnika, wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie: - art. 134 ustawy K.p.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 141 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61a § 1 i 2 K.p.a. - poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, podczas gdy odmowa wszczęcia postępowania w sprawie następuje w formie postanowienia, na które stronie przysługuje zażalenie, biorąc zatem pod uwagę zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. rozstrzygniecie o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie, wyżej wskazane pismo należy traktować jako postanowienie, na które strona uprawniona jest złożyć zażalenie, a organ nieprawidłowo stwierdził niedopuszczalność zażalenia; - art. 61 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 42 lit. a oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2020 r., poz. 471) poprzez ich niezastosowanie oraz art. 53a § 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy w niniejszej sprawie mogło zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, a żądanie strony nie mogło być uznane za wniosek w rozumieniu art. 61 K.p.a., podczas gdy w ustalonej w oparciu o przepis art. 61 § 3 K.p.a. dacie wszczęcia niniejszego postępowania przepisy prawa nie przewidywały ograniczenia w przedmiotowym zakresie, tj. postępowanie mogło zostać wszczęte także na żądanie strony, a zatem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie powinna skutkować wydaniem stosownego postanowienia przez organ pierwszej instancji, na które stronie przysługuje zażalenie; - art. 61a § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 124 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji nie wszczął w sprawie postępowania administracyjnego i nie wydał żadnego postanowienia w sprawie, przez co niedopuszczalne jest złożenie zażalenia, podczas gdy pismo organu z dnia [...] grudnia 2020 r., pomimo braku zachowania przez organ wszelkich koniecznych jego elementów, w tym co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pouczenia oraz uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie, co należy ocenić jako odmowę wszczęcia postępowania przez organ, a przyjęcie braku możliwości złożenia zażalenia przez stronę, jak to uczynił organ, skutkowałoby niemożliwym do zaakceptowania pozbawieniem strony możliwości zaskarżenia kończących w sprawie rozstrzygnięć organu; - art. 61 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że żądania J. K. nie można formalnie traktować jako żądania wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy J. K. wniosła o "podjęcie stosownych działań celem usunięcia ww. obiektów z ww. działki", tj. z treści jej wniosku jednoznacznie wynika, iż domagała się wszczęcia postępowania w sprawie, a zatem odmowa jego wszczęcia powinna skutkować wydaniem postanowienia, na które stronie przysługuje zażalenie; - art. 61a § 1 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że podjęte przez organ pierwszej instancji czynności stanowią czynności wyjaśniające, na podstawie których organ podejmuje decyzję o wszczęciu postępowania, podczas gdy czynności takie jak przeprowadzenie wizji lokalnej należy uznać za czynności wykraczające poza postępowanie wyjaśniające, albowiem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się w sprawach oczywistych, niewymagających przeprowadzenia dowodu, zatem w niniejszej sprawie organ powinien prowadzić postępowanie, ewentualnie postanowić o jego umorzeniu. Podnosząc powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżące rozwinęły postawione w niej zarzuty, opisując działania organów w tej sprawie. Odpowiadając na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, podkreślając jednocześnie, że uznał "zażalenie" skarżących jako skargę na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., udzielając w tej kwestii odpowiedzi pismem z dnia [...] marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej zwana: "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej – "K.p.a.") organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie natomiast do treści art. 144 K.p.a., w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (Rozdział 11 "Zażalenia" w Kodeksie postępowania administracyjnego) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z kolei art. 141 § 1 K.p.a. stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie jest środkiem zaskarżania postanowień, który może być wniesiony tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w K.p.a.. Z powyższych przepisów wynika, że organ odwoławczy, przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w zażaleniu, zobowiązany jest do dokonania tzw. wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia. Kontrola ta polega na sprawdzeniu czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Zażalenie jest zatem niedopuszczalne między innymi w sytuacji, gdy zostało wniesione na akt administracyjny, na który nie przysługuje ten środek zaskarżenia, bądź gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia. Postanowienie wydane na podstawie art. 134 K.p.a. powinno być zatem poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego odnoście tego czy strona mogła złożyć skutecznie środek zaskarżenia, w przeciwnym razie postanowienie takie narusza art. 7 i 77 K.p.a. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w niniejszej sprawie prawidłowo stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżących na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...], informujące pełnomocnika skarżących (będącego też pełnomocnikiem J. K.), o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wykonanych na działce nr [...], w miejscowości K. gm. S., robót budowlanych polegających na budowie wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m˛ oraz wykonania utwardzenia powierzchni gruntu, które nie podlegają relamentacji prawnej, tj. nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. W piśmie tym organ wskazał przepisy prawa budowlanego regulujące, z których powyższe wynika (art. 29 ust. 2 pkt 2 oraz art. 29 ust. 4 pkt 4) oraz powołał się na ustalenia w tym zakresie dokonane w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] października 2020 r. oględzin przedmiotowej działki. Organ ustalił także, że autorka wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. J. K. nie jest ani właścicielką ani współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości, zatem nie posiadała tytułu prawnego do wniesienia żądania o podjęcie czynności organu w sprawie sugerowanej samowoli budowlanej. Nie przedłożyła też w tym zakresie pełnomocnictwa skarżących, które są współwłaścicielkami nieruchomości. Organ zasadnie zatem uznał, iż skierowane do PINB w S. pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r. (wpłynęło do organu [...].08.2020 r.) J. K. dotyczące ww. robót budowlanych nie mogło stanowić wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a., skoro – jak organ ustalił – na podstawie zapisów w księdze wieczystej nie była ona współwłaścicielką przedmiotowej działki, a zatem nie posiadała w tej sprawie interesu prawnego wobec czego nie przysługiwał jej przymiot strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Trafnie też organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązującego od dnia 1 września 2020 r. w aktualnym stanie prawnym postępowanie w sprawie samowoli budowlanej wszczynane jest tylko z urzędu. W tej sytuacji pismo PINB z dnia [...] grudnia 2020 r. skierowane do pełnomocnika skarżących nie mogło być uznane za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie, a stanowiło pismo informacyjne. Wbrew prezentowanemu w skardze stanowisku, pismo skierowane do skarżących nie miało formy ani treści postanowienia w rozumieniu art. 124 K.p.a. Nie składały one zresztą żadnego wniosku do organu wskutek którego organ byłby zobowiązany do wydania postanowienia o którym mowa w art. 61a K.p.a. Poza tym, koniecznym elementem postanowienia jest między innymi rozstrzygnięcie. Jeżeli pismo nie zawiera rozstrzygnięcia, lecz jedynie informację o podejmowanych przez organ działaniach czy wyjaśnia stronie kwestie, które wywołały u niej wątpliwości prawne, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, to brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie organ wydał postanowienie. W tej sytuacji pismo PINB organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2020 r., z uwagi na niespełnienie wymogów zawartych w art. 124 oraz art. 61 K.p.a. nie mogło zatem zostać uznane za postanowienie w rozumieniu tego przepisu. Tym samym złożone na to pismo zażalenie skarżących organ odwoławczy zasadnie zgodnie z dyspozycją art. 134 K.p.a. uznał za niedopuszczalne. Z powyższych względów Sąd uznał, że stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu odpowiada prawu, wobec czego skarga, zgodnie z dyspozycją art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu.