II SA/Sz 544/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...], II u c h y l a decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...], III stwierdza nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...], IV nie orzeka w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. numer [...] Prezydent Miasta [...] przyznał L. M. zasiłek celowy w kwocie do [...] zł na dofinansowanie do naprawy lodówki i kuchenki elektrycznej, do wypłaty po okazaniu rachunku za wykonane usługi. Następnie decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta [...] uchylił powyższą decyzję z uwagi na to, że świadczenie przeznaczone zostało na rzecz L. M., a ona nie ubiegała się o tę formę pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją numer [...] z dnia [...] r. po rozpatrzeniu odwołania L. M. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uchyliło przedmiotową decyzję ze względu na uchybienia proceduralne, stwierdzając między innymi, iż wydając decyzję, organ powinien ją należycie uzasadnić. Szczególnie w przypadku spraw uznaniowych (i w przypadku odmowy przyznania świadczenia) brak rzetelnego i dokładnego uzasadnienia jest niedopuszczalny, uniemożliwia to bowiem ocenę, czy orzekając w sprawie organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Równie istotne jest powołanie prawidłowej podstawy prawnej wydawanej decyzji. Na wstępie zaskarżonej decyzji, wśród przepisów stanowiących podstawę prawną jej wydania, organ I instancji wymienił, jako podstawowy, przepis art. 106 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Stanowi on, że odwołanie od decyzji w sprawie świadczeń z pomocy społecznej może złożyć inna osoba za zgodą osoby ubiegającej się o świadczenie. Kolegium nie widzi możliwości, by ten przepis mógł stanowić podstawę proceduralną wydania zaskarżonej decyzji. Także z uzasadnienia tej decyzji niewiele można się dowiedzieć, oprócz tego, że organ I instancji uznał swoją decyzję z dnia [...] r. za bezprzedmiotową. Natomiast w myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli postępowanie staje się bezprzedmiotowe, to należy je umorzyć. Nie dość więc, że nie wyjaśniono należycie stronie przyczyn wydania zaskarżonej decyzji (oraz tego, że każda zmiana sytuacji osobistej strony - która w tym przypadku przecież nastąpiła - prowadzi do uchylenia lub zmiany decyzji w sprawie świadczeń z pomocy społecznej), to powołano nieprawidłową podstawę prawną takiego działania. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] r. przyznającą stronie zasiłek celowy w wysokości do [...] zł na dofinansowanie do naprawy lodówki i kuchenki elektrycznej, do wypłaty po okazaniu rachunku za wykonane usługi. W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu [...] r. zamiast rachunku za naprawę sprzętu L. M. przedstawił dokument zakupu w dniu [...] r. sprzętu AGD na rzecz L.M., z którą strona nie zamieszkuje. Od przedmiotowej decyzji odwołał się L. M. podnosząc, że naprawa sprzętu byłaby nieopłacalna, a kuchenka elektryczna uległa awarii w czasie jego zamieszkiwania z żoną, dlatego oczywistym jest, że zakupiony sprzęt był dla niej przeznaczony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją numer [...] z dnia [...]r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, iż L. M. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Z tego tytułu pobiera zasiłek stały. Jest także objęty doraźną pomocą w formie zasiłku celowego lub okresowego. W dniu [...] r. przyznano wnioskodawcy, który zamieszkiwał wówczas z żoną w lokalu nr [...] przy ulicy [...]., zasiłek celowy w wysokości" do [...] zł" na "dofinansowanie do naprawy lodówki i kuchenki elektrycznej - realizacja po okazaniu rachunku naprawy". Z akt sprawy wynika, że od dnia [...]r. strona zamieszkuje nie z małżonką, lecz u kolegi w lokalu nr [...] przy ulicy [...]. Zatem po wydaniu decyzji nastąpiła zmiana w sytuacji osobistej strony. Po zmianie miejsca zamieszkania L. M. w dniu [...] r. zakupił lodówkę i kuchenkę elektryczną z przeznaczeniem dla L. M. W tym stanie faktycznym wypłata przyznanego zasiłku nie mogłaby być zrealizowana, gdyż strona nie zachowała warunków w niej zawartych. Natomiast zmiana sytuacji osobistej wnioskodawcy obligowała organ I instancji do uchylenia decyzji z dnia [...] r. na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy. Zgodnie z jego brzmieniem "decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany "sytuacji dochodowej lub osobistej strony,...". Dodać należy, że wszystkie świadczenia z pomocy społecznej mają charakter osobisty i niezbywalny i przysługują osobie, której zostały przyznane. Wobec faktu, że w chwili zakupu sprzętu AGD strona nie zamieszkiwała z żoną i nie prowadziła z nią wspólnego gospodarstwa domowego, a sprzęt ten został dla niej zakupiony, decyzję uchylającą decyzję o przyznaniu stronie zasiłku celowego na naprawę sprzętu AGD Kolegium uznało za uzasadnioną. Powyższa decyzja została zaskarżona przez L. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji podniósł, iż przyznany zasiłek celowy został zrealizowany zgodnie z celem jego przyznania. Nie jest ani nie był to zasiłek okresowy, co upoważniałoby do jego wstrzymania z okresem wyprowadzenia się wnioskodawcy ze wspólnego gospodarstwa. Wniosek o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego został złożony [...] r. - przyznany z datą [...] r. Prawdą jest, że wnioskodawca zmienił miejsce zamieszkania /zresztą w tym samym bloku - lecz w sąsiednim lokalu u kolegi/ z dniem [...] r. - było to więc w trzy miesiące od wystąpienia o zasiłek celowy, w dwa miesiące po przyznaniu zasiłku. Był więc w okresie realizowania wyznaczonego celu w gospodarstwie domowym z żoną L. M. Prawdą jest, że zrealizował ten cel z dniem [...] r. a więc w dwa tygodnie po zmianie gospodarstwa i zamieszkaniu u kolegi, który mógł mu zapewnić korzystniejsze warunki, a i nie bez znaczenia były utrudnienia jakie stwarzał MOPR L. M. ze względu na wspólne zamieszkiwanie z wnioskodawcą w jej staraniach o udzielenie pomocy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) Sąd właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Tak więc uchylenie decyzji administracyjnych przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia ( art.134 § 1 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ). W oparciu o art.106 ust.5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. Nr 64, poz.593 z późn.zm. ) decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zgodnie z art.11ust.1 ustawy o pomocy społecznej w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Przepis art.106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej stanowi podstawę do zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej na dłuższy okres czasu ( kilka miesięcy, rok lub dłużej), a więc podlegającej wykonaniu w dłuższym przedziale czasowym, w którego trakcie mogą wystąpić między innymi zmiany prawa, sytuacji dochodowej lub osobistej strony lub korzystanie ze świadczeń niezgodnie z przeznaczeniem. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości ( art.2 ustawy o pomocy społecznej ). Głównym zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przez pryzmat celu pomocy społecznej dokonuje się wykładni celowościowej ( funkcjonalnej ) wszystkich przepisów ustawy. Art.106 ust.5 ww. ustawy enumeratywnie wylicza wszystkie przypadki w których zmiana lub uchylenie decyzji administracyjnej może nastąpić bez zgody strony. Jest to katalog zamknięty, którego organy stosujące przepis nie mogą rozszerzać. Ponadto przepis wyraźnie rozróżnia sytuacje, w których organy mają obowiązek zmienić lub uchylić decyzję i w których jedynie mogą zmienić lub uchylić decyzję. W sytuacji kiedy organ nie musi a może zmienić lub uchylić decyzję na niekorzyść strony, winien szczegółowo rozpoznać sprawę i ustosunkować się także do okoliczności, w tym również podniesionych przez stronę, przemawiających za odstąpieniem od możliwości uchylenia decyzji ( decyzja uznaniowa ). Wydając zaskarżoną decyzję organy zakwalifikowały sytuację L. M. jako zmianę sytuacji osobistej strony, co zdaniem Sądu nie jest prawidłowe w sytuacji gdy mamy do czynienia z jednorazowym świadczeniem jakim jest dodatek celowy. Bardziej prawidłowym byłoby zastosowanie przesłanki wynikającej z art.11 ustawy o pomocy społecznej. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, jak również decyzja organu I instancji z dnia [...] i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. zostały wydane z zastosowaniem nieprawidłowej wykładni art.106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej, jak również z naruszeniem art.7 i 77 Kpa. Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 39 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W ustawie o pomocy społecznej brak jest podstaw do wydawania decyzji o przyznaniu świadczenia z zastrzeżeniem, że wypłata świadczenia( wykonanie decyzji ) uzależniona jest od przedłożenia rachunku potwierdzającego poniesienie kosztów na określony w decyzji cel przyznania świadczenia. Wynika to z faktu, iż świadczenia z pomocy społecznej przyznawane są w sytuacjach wymagających szybkiego wsparcia, a w zadaniach pomocy społecznej nie mieści się pojęcie refundacji wydatków. Wynika to zresztą wprost z brzmienia art.39 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast z treści art.106 ust. 5 i art.11 ustawy o pomocy społecznej wynika jaki wpływ na działania organu przyznającego świadczenia pomocy społecznej może mieć niewłaściwe wykorzystanie przyznanych świadczeń. Ponadto wszystkie zasiłki celowe z pomocy społecznej winny być przyznawane przez organy administracji publicznej w konkretnej wysokości, określonej przez podanie kwoty zasiłku. W tej sytuacji decyzja z dnia [...] r. przyznająca L. M. zasiłek celowy w wysokości "do [...] zł" z zaznaczeniem, iż realizacja zasiłku nastąpi po okazaniu rachunku naprawy lodówki i kuchenki elektrycznej, została wydana z rażącym naruszeniem art.39 ust.1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2003 r. o pomocy społecznej, co stanowi określoną w art.156 § 1 pkt 2 Kpa przyczynę stwierdzenia nieważności. Dodać należy, że zawarcie w treści uzasadnienia decyzji wymogu okazania rachunku dla realizacji decyzji, będącego niewątpliwie częścią rozstrzygnięcia, jest nieprawidłowe. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ), orzekł jak w sentencji.