II SA/Sz 544/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. C. i T. B. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, na terenie działki nr [...] obręb [...] w K., położonej przy ul. [...]. Odwołanie od tej decyzji wnieśli między innymi A. C.-B. i T. B., zamieszkali przy ul. [...] w K. - właściciele zabudowanej działki nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej zwaną "K.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018 poz.1202 ze zm.), Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie organ odwoławczy wskazał, że właściwe postępowanie odwoławcze poprzedzone jest postępowaniem wstępnym mającym na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Jeżeli osoba wnosząca podanie twierdzi, że jest stroną, a zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego strony, jako że brak legitymacji do wniesienia odwołania nie jest oczywisty, organ ma obowiązek przeprowadzić w danym zakresie postępowanie wyjaśniające, przed przystąpieniem do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Wojewoda podał, że dla przyznania odwołującym się przymiotu strony niezbędnym jest dokonanie oceny obszaru oddziaływania planowanej do realizacji inwestycji. Wyjaśnił zatem, że działka inwestycyjna położona jest na terenie elementarnym oznaczonym w planie miejscowym symbolem 209 MN (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 29 czerwca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Zacho. Nr 73, poz. 1343). Zgodnie z postanowieniami szczególnymi, zawartymi w § 15 ust. 8 planu miejscowego ww. teren elementarny przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W zakresie zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy zawarto postanowienia dopuszczające: kształtowanie zabudowy mieszkalnej jako budynki wolnostojące, bliźniacze, szeregowe lub atrialne, do 3 kondygnacji nadziemnych z trzecią kondygnacją w poddaszu, o maksymalnej wysokości do 10 m, dla obiektów lub ich części o przekryciu nachylonym do 25°, i do 12 m, dla obiektów lub ich części o przekryciu nachylonym od 25°. Zgodnie z projektem budowlanym w ramach przedsięwzięcia prowadzone będą prace polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wyposażeniem technicznym, tj. wewnętrznej i zewnętrznej instalacji wodno-kanalizacyjnej, instalacji elektrycznej, wewnętrznej i zewnętrznej instalacji gazowej, zagospodarowanie i ogrodzenie terenu. Projektowany budynek jest budynkiem piętrowym o wysokości od gruntu do kalenicy dachu 7,83 m, długości 10,00 m, szerokości 6,00 m, kubaturze 408,90 m3. Działka inwestycyjna od strony północnej graniczy z działką nr [...] i działką drogową nr [...], od strony wschodniej z działką nr [...], od strony zachodniej z działką nr [...], a od strony południowej z działką nr [...]. Jak wynika z akt sprawy działki nr [...] i nr [...] stanowią własność Gminy Miasto K. i znajdują się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg i Transportu w K.. Ponadto przedmiotowe działki znajdują się na terenie elementarnym oznaczonym w planie miejscowym symbolem 504 KPj, który, zgodnie z § 15 ust. 33 planu miejscowego stanowi istniejące, bądź projektowane publiczne ciągi pieszo-jezdne. Projektowany budynek usytuowany jest od granicy z działką nr [...] ścianą z otworami okiennymi w odległości 4 m, zaś od działki nr [...] w odległości ok. 2,50 m. Ponadto do strony działki nr [...] przewidziano utwardzenie terenu za pomocą kostki brukowej koloru szarego. Uwzględniając typ inwestycji, sposób usytuowania projektowanego budynku, jego funkcję, formę, konstrukcję, jak i przepisy planu miejscowego określające przeznaczenie terenu inwestycji, w tym terenu znajdującego się w jej otoczeniu, Wojewoda stwierdził, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje działek odwołujących się. Działki znajdujące się po przeciwnej stronie ulicy [...], oddzielone są od działki inwestycyjnej działką nr [...] i działką nr [...] (działką drogową). Co prawda działka nr [...] nie stanowi działki drogowej, w świetle danych zwartych w ewidencji gruntów, nie mniej jednak, zgodnie z zapisami planu miejscowego, przedmiotowa działka nie może zostać przeznaczona na inne cele jak tylko pod ciąg pieszo-jezdny. Przedmiotowa działka, wraz z działką nr [...], stanowi obecnie istniejącą ulicę [...] Tym samym usytuowanie projektowanego budynku w odległości około 2,50 m od granicy z działką nr [...], w stanie faktycznym niniejszej sprawy, jest zgodne z § 12 ust. 10 rozporządzenia, przewidującym wyłączenie obowiązku zachowania normatywnych odległości usytuowania budynku w przypadku gdy sąsiednia działka stanowi działkę drogową. Ponadto inwestor na zbliżenie przedmiotowego obiektu budowlanego na odległość 2,54 m do krawędzi drogi publicznej ul. [...] uzyskał zgodę odpowiedniego zarządcy drogi, przy czym na tym etapie organ nie badał prawidłowości udzielonego zezwolenia. Niezależnie od powyższego projektowany budynek o wysokości niecałych 8 m, usytuowany został od granicy działek odwołujących się w odległości około 9 m, a od istniejącej na tych działkach zabudowy prawie 13 m. Przedmiotowa inwestycja stanowi budynek jednorodzinny, nie jest zatem inwestycją powodującą emisję hałasu, pól elektromagnetycznych, czy innych czynników mogących negatywnie wpływać na nieruchomości sąsiednie. Nadto, co wynika z projektu budowlanego, odprowadzanie wód deszczowych oraz ścieków nastąpi do istniejącej kanalizacji deszczowej kanalizacji sanitarnej. Usytuowanie projektowanego budynku od granicy działki nastąpiło z zachowaniem wymagań określonych rozporządzeniem. Dla oceny zgodnego z prawem usytuowania budynku nie ma znaczenia fakt zaprojektowania od strony działki nr [...] utwardzenia terenu za pomocą kostki brukowej. Ponadto, uwzględniając obowiązujące na danym terenie zapisy planu miejscowego, realizacja planowanej inwestycji w żaden sposób nie ograniczy możliwości zabudowy działki [...] w sposób określony w prawie miejscowym. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego, jako że odwołanie wniesione zostało przez osoby nie będące stroną postępowania w sprawie wniosku inwestora o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, na terenie działki nr [...] obręb [...] w K.. W skardze na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie A. C.-B. i T. B. wniesli o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji organu I instancji, Skarżący zarzucili Wojewodzie naruszenie: I. Prawa materialnego, tj.: 1) przepisu art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 2018 poz.1202), w związku z art. 3 ust. 20 P.b. - obszar oddziaływania, wyznaczanym na podstawie przepisów odrębnych, w tym w szczególności ustawy o drogach publicznych i aktu wykonawczego do ustawy Prawo budowlane - Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi techniczne i ich usytuowanie (Dz. U 2016 poz.124), w tym w szczególności norm prawnych określonych przepisami: - § 77 i § 79 tego rozporządzenia, 2) przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w kontekście art. 3 ust. 20 P.b. - obszar oddziaływania oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 12 pkt 2 ppkt 1 uchwały NR LV/660/2010 z dnia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Rokosowo Południe - Dzierżęcin w Koszalinie (Dz. Urz. Woj. Zacho. Nr 73, poz.1343), 3) art. 28 w kontekście art. 8 K.p.a. - równego traktowania stron postępowania. II. Utrzymanie w mocy decyzji naruszającej: 1) przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018 r. poz. 2068) oraz art. 35 ust.1 pkt 3 P.b., 2) przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, 3) przepisu § 19 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 68 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - w związku z art. 35 ust.1 pkt 2 P.b., 4) naruszenie prawa materialnego - art. 43 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018 poz. 2068) oraz art. 35 ust.1 pkt 3 P.b. III. przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 8, art. 6, art. 7b, art. 8 art. 9 i art. 10, art. 79a, art. 28, art. 44, art. 77, art. 107 § 3, art. 109, art. 113 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej zwaną "P.p.s.a.". Decyzja będąca przedmiotem skargi została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Wynika z niej, że odwołanie zostało wniesione przez osoby, którym nie przysługiwał status strony, dlatego postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Odwołanie zostało wniesione od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej innemu podmiotowi pozwolenia na budowę, a krąg stron takiego postępowania został zawężony w stosunku do art. 28 K.p.a. przez art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie oznacza to jednak, że art. 28 K.p.a. w ogóle nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wzajemna relacja pomiędzy obiema regulacjami jest tego rodzaju, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 K.p.a.) zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do inwestora, oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zatem jedynie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż postępowanie dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przymiot strony nadal jest powiązany z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu. Cechami zaś interesu prawnego lub obowiązku jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie i jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania normy prawa materialnego. Podstawowe znaczenie dla ustalenia interesu prawnego w sprawach o pozwolenie na budowę ma wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy sąsiedniego terenu. Wyznaczenie takiego obszaru powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Inaczej rzecz ujmując, trzeba stwierdzić, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji. Podmioty określone w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość. W żadnym bowiem wypadku nie można utrudniać właścicielom nieruchomości dochodzenia ich praw właścicielskich w postępowaniu administracyjnym, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W tym miejscu podkreślić należy, że w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane mowa jest o "terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Końcowy fragment cytowanego przepisu ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia jego interpretacji. Ustawodawca powołuje się bowiem nie tylko na przepisy odrębne jako źródło uprawnień właściciela działki sąsiedniej, ale wyraźnie wskazuje, że chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. Przepisy, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane są to więc przepisy, które regulują relację projektowanego obiektu budowlanego względem otoczenia, ograniczając możliwość zagospodarowania tego otoczenia. W ocenie Sądu – w przeciwieństwie do wniosków, jakie zdają się płynąć z argumentacji skargi – ogólnie rozumiane uciążliwości i ograniczenia nie stanowią podstawy do uznania, iż mamy do czynienia z wystąpieniem ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Ten ostatni przepis nie upoważnia bowiem do posługiwania się kategoriami ogólnymi, ale wymaga wyraźnego sprecyzowania konkretnego przepisu prawa administracyjnego wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Mylna jest zatem płynąca z całokształtu rozważań skargi sugestia, że już same ogólnie rozumiane uciążliwości i ograniczenia związane z realizacją inwestycji mogą uzasadniać przyjęcie, iż działki sąsiednie znajdą się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Jest bowiem inaczej: uznanie, że nieruchomość sąsiednia znajduje się w granicach takiego obszaru, wymaga powołania się na konkretny przepis prawa administracyjnego, który zagospodarowanie tej nieruchomości ogranicza ze względu na powstanie projektowanej inwestycji. W przypadku inwestycji takiej, jakiej dotyczy zaskarżona decyzja Wojewody (budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi) przepisami, które należy mieć na uwadze badając zakres oddziaływań, jakie powstaną w zagospodarowaniu działek sąsiednich, są przede wszystkim przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 października 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Przepisy tego aktu wykonawczego były brane pod uwagę przez organ odwoławczy. Również wyprowadzone wnioski ocenić należy jako prawidłowe. Z zaskarżonej decyzji wynika, że działka skarżących znajduje się po drugiej stronie ul. [...] w odległości 5 m od granicy działki, której dotyczy pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy wykazał, iż obszar oddziaływania projektowanej inwestycji wyznaczony zgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, nie wykracza poza granice działki inwestycyjnej. Oznacza to, że działka skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej zabudowy w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, tym samym skarżący nie mogli być – w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane – uznani za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] Powołanie się natomiast przez skarżących w odwołaniu, jak i w skardze na okoliczności powodujące znaczne pogorszenie warunków bytowych w związku z realizacją projektowanej inwestycji, jak: zwiększenie natężenia ruchu drogowego, przenikanie hałasu, utrudnienia wynikające z budowy inwestycji stanowią wyłącznie o interesie faktycznym, skoro nie można poprzeć tego interesu przepisami prawa materialnego. W rezultacie argumenty skarżących odnoszą się wyłącznie do subiektywnie odczuwanej uciążliwości inwestycji, zaś takie przekonanie nie może stanowić o przymiocie strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Końcowo wyjaśnić należy, że problem zgodności inwestycji z przepisami prawa należy do sfery zagadnień związanych z legalnością przedsięwzięcia jako takiego, natomiast samo przez się nie przesądza jeszcze, że właściciele położonych w sąsiedztwie nieruchomości nabywają – na zasadzie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane – status strony postępowania. Dopóty nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swe parametry wiąże się z wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki położonej w sąsiedztwie inwestycji, tak długo właściciel tej działki nie nabędzie statusu strony postępowania. W tym stanie rzeczy, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.