II SA/Sz 546/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A. Spółki z o.o. w D. na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 15 maja 2025 r. nr 1/SZ.RUK.452.56.2025.MRK w przedmiocie nakazania doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. W dniu 11-13 marca 2022 r. upoważnieni pracownicy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. przeprowadzili kontrolę gospodarowania wodami, gdzie podmiotem kontrolowanym była A. Sp. z o.o. z siedzibą w D. (dalej jako: "skarżąca"), użytkownika działki o nr geod. [...] obręb [...], gmina M., na której znajdują się budynki niemieszkalne, które stanowią nieczynny ośrodek wypoczynkowy. Przeprowadzona kontrola wykazała, istnienie dodatkowego metalowego ogrodzenia panelowego o długości około 504 cm, zlokalizowanego prostopadle do linii wody jeziora M. i stanowiącego przedłużenie ogrodzenia wzdłuż południowo-zachodniej części działki lądowej nr [...] na wysokości [...]". Ogrodzenie to znajduje się poza granicami geodezyjnymi działki lądowej nr [...] i w całości zlokalizowane jest na działce wodnej nr [...], sięgając swoim zasięgiem do około 60 cm nad lustro wody, uniemożliwiając całkowicie przejście wzdłuż brzegu jeziora [...]. Dalsze oględziny w terenie potwierdziły brak swobodnego przejścia brzegiem jeziora również wzdłuż wschodniej granicy działki nr [...]. W północno-wschodniej części działki, prostopadle do linii wody stwierdzono istnienie metalowego ogrodzenia panelowego o długości około 260 cm, stanowiącego przedłużenie ogrodzenia dziatki lądowej, i zlokalizowanego w całości na działce wodnej nr [...], sięgając swoim zasięgiem do około 60 cm nad lustro wody (dane lokalizacyjne od strony działki lądowej: [...]"). Protokół kontroli po jego przekazaniu został podpisany przez wszystkich uczestników kontroli, w tym przez pełnomocnika strony skarżącej bez jakichkolwiek zastrzeżeń. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną. Protokół kontroli przedmiotowej został przekazany w dniu 12 maja 2025 r. Przed przekazaniem przedmiotowego protokołu z podpisem strona skarżąca złożyła stanowisko, w którym poinformowała w sprawie wniosku o zwolnienie z zakazu z art. 232 ust 1 ustawy Prawo wodne. Ponadto strona skarżąca wskazała, iż na skutek zainicjowanego postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z 12 grudnia 2024 r. znak sprawy: [...], nałożono na stronę skarżącą obowiązek rozbiórki dwóch będących w posiadaniu strony drewnianych pomostów rekreacyjnych, zlokalizowanych na terenie należącej do Skarbu Państwa działki nr [...] obr. [...] M., gm. M., powiat gryfiński, pokrytej wodami jeziora [...] w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] należącej do strony skarżącej. Z uwagi na nasiloną presję ze strony osób trzecich korzystających z pomostów, a także konieczność przygotowania terenu do przeprowadzenia prac rozbiórkowych - zadecydowano o doraźnym wygrodzeniu terenu i zabezpieczeniu go przed dostępem osób trzecich oraz umieszczono informację o planowanej rozbiórce. Wygrodzenie, zdaniem strony skarżącej, ma charakter tymczasowy - na okres do zakończenia prowadzenia na tym terenie prac budowlanych, w tym rozbiórkowych. Zarządzeniem pokontrolnym z 15 maja 2025 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 341 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r. poz. 2625, dalej jako: "p.w.") Dyrektor RZGW nałożył na skarżących następuje zalecenia: 1. doprowadzenia do zgodności stanu faktycznego z obowiązującym stanem prawnym, wynikającym z przepisów ustawy Prawo wodne lub wydanych na jej podstawie decyzji administracyjnych, poprzez: - uzyskanie przez stronę skarżącą zwolnienia z zakazu z art. 232 ust. 4 ustawy Prawo wodne, - lub usunięcie ogrodzenia o długości około 504 cm, umiejscowionego w wzdłuż południowo- zachodniej części działki lądowej nr [...] obręb M. 3, gm. M., oraz ogrodzenia o długości około 260 cm, stanowiącego przedłużenie ogrodzenia działki nr [...] w jej północno-wschodniej części, w celu zapewnienia możliwości swobodnego przejścia do działki o nr ew. [...] obręb [...], gm. M., powiat gryfiński, województwo zachodniopomorskie (działki wodnej jeziora [...]); 2. pisemnego powiadomienia Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w terminie do dnia 30 czerwca 2025 r. o realizacji zaleceń zawartych w ww. punktach zarządzenia. W przypadku rozbiórki ogrodzenia uniemożliwiającego dostęp do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych jeziora [...] niezbędne jest dołączenie dokumentacji fotograficznej, potwierdzanej realizację zaleceń. W uzasadnieniu wydanego zarządzenia, organ wskazał, iż przeprowadzona kontrola wykazała, że na granicy przedmiotowych działek przyległych do jeziora [...] znajduje się ogrodzenie, w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegowej, w związku z czym nie jest możliwe przejście wzdłuż linii brzegowej jeziora Mokrzyckiego. Organ powołał się na treść art. 232 ust. 1 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym "zakazuje się grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar". Zatem niezbędne jest usunięcie grodzeń w celu umożliwienia stałego, swobodnego przejścia wzdłuż brzegu jeziora w odległości 1,5 m od linii brzegu w terminie wskazanym w pkt 1 zarządzenia. Strona skarżąca, zastępowana przez adwokata, w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. zarządzenie pokontrolne zarzuciła naruszenie: 1. Przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7, w związku z art. 77§ 1, w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, błędne przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 341 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, tj., że ustalenia objęte protokołem kontroli pozwalają na wydanie zaleceń objętych zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym w sytuacji, gdy zebrany w sposób prawidłowy materiał dowodowy wskazywałby na konieczność odstąpienia od wydawania Zarządzenia pokontrolnego w niniejszej sprawie; - art. 337 ust. 1 ustawy z Prawo wodne, poprzez dokonanie czynności kontrolnych podczas ponownej (drugiej) kontroli w dniu 6 czerwca 2025 r. przez osoby nie posiadające upoważnienia do kontroli i z przekroczeniem czasu trwania kontroli wskazanego w protokole kontroli z dni 11- 13 marca 2025 r., w sytuacji gdy kontrolę powinny były przeprowadzić osoby wymienione w protokole kontroli z dni 11-13 marca 2025 r. jako posiadające upoważnienie do kontroli; - art. 337 ust. 6 ustawy Prawo wodne, poprzez przeprowadzenie kontroli bez udziału strony skarżącej lub bez udziału pracownika kontrolowanego lub też bez udziału świadka będącego funkcjonariuszem publicznym, jak również z przekroczeniem ram czasowych przeprowadzenia kontroli wskazanych w protokole kontroli z dni 11-13 marca 2025 r. w sytuacji, gdy ponowne czynności kontrolne o których mowa w piśmie z dnia 12 czerwca 2025 r. sygn. S.RUK.452.56.2025.MRK, będącego zmianą zarządzenia pokontrolnego powinny były być przeprowadzone z udziałem przedstawicieli Skarżącej Spółki z umożliwieniem złożenia uwag i wyjaśnień w toku kontroli; - art. 340 ust. 1 ustawy Prawo wodne, poprzez brak przedstawienia stronie skarżącej protokołu z drugiej kontroli dokonanej w dniu 6 czerwca 2025 r., stanowiącej podstawę do wydania pisma o zmianie zarządzenia pokontrolnego z 12 czerwca 2025 r., w sytuacji, gdy organ powinien doręczyć kontrolowanemu protokół kontroli; - art. 340 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, poprzez uniemożliwienie upoważnionemu przedstawicielowi strony skarżącej wniesienia do protokołu drugiej kontroli umotywowanych uwag i zastrzeżeń w sytuacji, gdy zgodnie z przywołanym przepisem Skarżąca powinna mieć zapewnioną możliwość złożenia takich uwag i zastrzeżeń; takie uwagi i zastrzeżenia zostałyby złożone przez stronę skarżącą, co w konsekwencji spowodowałoby, że organ odstąpiłby od wydania zmiany Zarządzenia pokontrolnego z dnia 12 czerwca 2025 r.; - art. 341 ust. 1 ustawy Prawo wodne, poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego pomimo tego, że wynik postępowania dowodowego nie dawał podstaw nałożenia objętych nim zaleceń, nie ustalono bowiem w trakcie tego postępowania spełnienia przesłanek wynikających z powołanych w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego przepisów prawa materialnego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 232 §1 ustawy Prawo wodne, poprzez zalecenie w zarządzeniu pokontrolnym likwidacji ogrodzenia w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, podczas gdy po pierwsze - ustalenia kontroli zawarte w protokole kontroli nie dają podstaw do przyjęcia, że takie grodzenie ma miejsce, po drugie zaś - nie wiadomo, czy dla wód jeziora w miejscu, gdzie zlokalizowane zostało ogrodzenie została ustalona linia brzegu, a jeśli tak - jaki jest jej przebieg, a treść zalecenia pokontrolnego objęta pkt 1 rodzi wątpliwości co sposobu jego wykonania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że organ kontrolujący w zarządzeniu pokontrolnym nie wskazał, czy przywołane obowiązki z zakresu prawa budowlanego powinny ustępować przed normą mającą ułatwiać tzw. powszechne korzystanie z wód. Dość wskazać, iż jezioro [...] posiada wielokilometrową, rozwiniętą linię brzegową i posiada powierzchnię około 342 ha, dlatego też nie sposób uznać, aby czasowe ogrodzenie terenu trwającej rozbiórki wiązać się miało z dolegliwością w postaci uniemożliwienia powszechnego korzystania z wód jeziora [...], ponieważ jest ono nadal możliwe, zarówno od strony lądu, jak i od strony wody. Według strony skarżącej, tymczasowość wykonanego ogrodzenia jest niewątpliwa, wynika z obowiązków prawnych wskazanych powyżej, dlatego też po dokonanej rozbiórce ogrodzenie zostanie usunięte, a tym samym nie miało uzasadnienia zakreślanie stronie skarżącej terminu w treści zarządzenia pokontrolnego do usunięcia metalowego ogrodzenia, ponieważ nie zależy od strony skarżącej czas, w którym decyzja o rozbiórce stanie się ostateczna, a zatem czas dokonania samej rozbiórki, jak również usunięcia zabezpieczenia terenu rozbiórki oraz zabezpieczenia wstępu na pomosty, które stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ich użytkowników. Ponadto wskazała strona skarżąca, że ogrodzenie wykonane pierwotnie po wydaniu postanowienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało zniszczone przez nieznanych sprawców poprzez jego pocięcie przy użyciu elektronarzędzi, wycięte elementy zostały pogięte i wrzucone do pobliskiego jeziora. Skarżąca złożyła zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa zniszczenia mienia w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, że w dniu 12 lipca 2024 r. została zawarta umowa użytkowania gruntu pokrytego wodą [...] z 12 lipca 2024 r. pomiędzy Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, a A. Sp. z o.o. Przedmiotem tej umowy miało być ustanowienie użytkowania gruntu pokrytego wodą na rzecz użytkownika na nieruchomości stanowiącej dz. nr [...], identyfikator [...].[...] w obrębie [...] m. M., gmina M., powiat gryfiński, województwo zachodniopomorskie, o powierzchni 361,8054 ha, dla której prowadzona jest KW [...], która stanowi grunt pokryty wodami jeziora [...], z ograniczeniem wykonywania do pow. 130 m2, oznaczonej na załączniku graficznym stanowiącym załącznik do wniosku o zawarcie umowy użytkowania gruntu pokrytego wodą. Na obszarze tym, na wysokości dz. nr [...] w obrębie M. 3, znajdują się pomosty rekreacyjne, z których zamierzała korzystać Spółka A. . Sporządzona podczas kontroli dokumentacja zdjęciowa potwierdza, iż oba grodzenia sięgają głęboko pod wodę. W miejscu zetknięcia ogrodzenia z gruntem, krawędź brzegu jest wyraźna, co potwierdza wykonana dokumentacja zdjęciowa. Nie budzi żadnych wątpliwości, iż linia brzegu jeziora znajduje się wcześniej niż kończy się ogrodzenie posadowione przez stronę skarżącą, tj. bliżej działki nr [...]. W pkt 1 zarządzenia w sposób precyzyjny zostało opisane ogrodzenie wraz z podaniem jego parametrów i umiejscowienia. W tych okolicznościach brak ustalenia linii brzegu w drodze decyzji, nie może uniemożliwiać wykonania przez stronę skarżącą zarządzenia pokontrolnego. Organ, argument dotyczący braku ustalenia linii brzegu, poczytał jedynie jako pretekst do niewykonania zarządzenia przez stronę skarżącą. Wnosząca skargę świadoma jest tego, iż posadowione ogrodzenie wykracza poza linię brzegu jeziora. Mając na uwadze, że każde z grodzeń po obu stronach na wysokości dz. [...] stanowiło jedną całość w zarządzeniu nakazano stronie skarżącej usunięcie całych ogrodzeń. Drugim powodem wydania zarządzenia o kwestionowanej treści jest fakt posadowienia ogrodzeń w całości na cudzej działce, nienależącej do strony skarżącej. Nie należy przy tym zapominać, że zakaz grodzenia nieruchomości ustalony przepisami Prawa wodnego, stanowi z założenia ograniczenie prawa własności podyktowane nadrzędnym interesem społecznym. Stronie skarżącej nie przysługuje natomiast ani prawo własności ani żadne inne prawo do korzystania z działki nr [...]. Dodatkowo organ wskazał, że to na podmiocie stawiającym ogrodzenie ciąży obowiązek dołożenia należytej staranności, aby nie wykonać ogrodzenia wbrew przepisom ustawy. Z faktu, iż ogrodzenie znajduje się w wodzie, można wnioskować, że takiej staranności nie zachowano. W interesie strony skarżącej było uzyskać decyzję w sprawie ustalenia linii brzegowej jeziora. Strona skarżącą nie wykazała, by postawiła ogrodzenie legalnie. Okoliczność, iż ogrodzenie posadowiono na całej szerokości działki [...] świadczy o tym, że przejście wzdłuż wód nie jest swobodne. Oczywistym jest, że w zaistniałym stanie faktycznym strona skarżąca naruszyła zakaz, o którym mowa w art. 232 ust. 1 ustawy Prawo wodne, zatem ustalanie linii brzegu jeziora było bez znaczenia dla stwierdzenia wystąpienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie, zwłaszcza, że ogrodzenie zbudowane jest na nieruchomości pokrytej wodami jeziora, która jest własnością Skarbu Państwa i nie jest możliwe przejście wzdłuż jeziora. Organ zaznaczył , iż do analogicznych wniosków doszedł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2479/17. Z tą różnicą, iż w sprawie rozpatrywanej przez NSA ogrodzenie zbudowane zostało na działce skarżącego oraz również kilka metrów na nieruchomości pokrytej wodami jeziora, która jest własnością Skarbu Państwa. Skoro w zaistniałym stanie faktycznym ogrodzenie wykonano w całości na działce Skarbu Państwa tym bardziej zasadne jest uznanie, iż działania strony skarżącej naruszają zakaz grodzenia nieruchomości. Organ kontrolujący zaznaczył, że nie sposób także uznać jakoby wydanie zarządzenia pokontrolnego z 15 maja 2025 r. były przedwczesne. Jeżeli już jakieś działania w sprawie nosiły znamiona przedwczesności, to było to posadowienie przez stronę skarżącą ogrodzeń na dz. nr [...] sięgających wód jeziora [...], bez uzyskania uprzedniego zwolnienia z zakazu określonego w art. 232 ust. 4 ustawy Prawo wodne. W ocenie organu, nie jest możliwe wystąpienie o zwolnienie z zakazu grodzenia jeziora na podstawie art. 232 ust. 1 ustawy Prawo wodne, czyniąc to jednak post factum, a więc po wykonaniu ogrodzenia (przy tym dopuszczając się naruszenia przepisów prawa), jednakże w związku z tym, iż wydanie decyzji w tej sprawie leży w kompetencji innego organu, nie należy wykluczać tego, że organ ten może dojść do odmiennych wniosków. Tym samym w zarządzeniu wskazano na możliwość uwolnienia się od obowiązku usunięcia ogrodzenia poprzez przedstawienie do 30 czerwca 2025 r. decyzji o zwolnieniu z zakazu. Powyższego jednak strona skarżąca nie uczyniła. Według organu, bez znaczenia pozostają natomiast powody braku uzyskania przez stronę skarżącą stosownego zwolnienia i przedłożenia organowi decyzji w tym przedmiocie do 30 czerwca 2025r. - przedmiotem niniejszej skargi nie są działania innych organów administracji publicznej. Organ zaznaczył, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo i nie był kwestionowany przez stronę skarżącą. Z protokołu kontroli z 11 marca 2025 r. i znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej wynika, że kontrolowany teren ośrodka jest ogrodzony z dwóch stron do jeziora Mrzycko metalowym ogrodzeniem, które częściowo znajduje się w wodzie. Zatem kontrolowana działka została ogrodzona w sposób uniemożliwiający swobodne przechodzenie wzdłuż jeziora pasem o szerokości 1,5 m. Przepis określony w art. 232 ust. 1 ustawy Prawo wodne wskazuje trzy zakazy: grodzenia nieruchomości, zakazywania przechodzenia przez nieruchomość oraz uniemożliwiania przechodzenia przez nieruchomość. Zgodnie z wyrokiem NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2479/17, sam fakt zagrodzenia nieruchomości przez skarżących z obu stron ogrodzeniem sięgającym również w głąb jeziora oznaczał, że skarżący nie chcieli, aby inne osoby mogły swobodnie przechodzić przez ich nieruchomość wzdłuż jeziora. W tym stanie faktycznym, bez znaczenia są twierdzenia skarżących, że organ wykonujący kontrolę nie ustalił kiedy zostało wykonane grodzenie nieruchomości. Zapisy art. 232 ust. 1 p.w. stosuje się niezależnie od daty wykonania grodzeń. Odnosząc się do przytoczonych w skardze argumentów dotyczących czynności wykonywanych po wydaniu zarządzeń pokontrolnych, organ wyjaśnił, że stanowiły reakcję na kolejne otrzymywane sygnały o naruszeniu prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości. Organy Wód Polskich zdecydowały, iż w związku z dynamiczną sytuacją na terenie nieruchomości (medialne zainteresowanie tematem pomostów oraz protesty mieszkańców M.) nie jest zasadne wszczynanie kolejnej kontroli, a rozwiązaniem uzasadnionym będzie podjęcie szybszych działań, których źródłem są przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące ochrony własności i posiadania. Stąd po zdiagnozowaniu kolejnej bezprawnej ingerencji ze strony Spółki w nieruchomość stanowiącą działkę [...], zdecydowano o wezwaniu strony skarżącej do niezwłocznego usunięcia dostawionej części ogrodzenia nieruchomości. W tym kontekście Organ zaznacza, że na podstawie art. 222 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.) stanowiącego, że przeciwko osobie, która narusza własność w inny sposób aniżeli przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą, przysługuje właścicielowi roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń. Nadto nie podlega wątpliwości, że władający nieruchomością właściciel rzeczy czy podmiot działający w imieniu właściciela rzeczy na podstawie obowiązujących przepisów prawa, jest posiadaczem tej nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 344 § 1 Kodeksu cywilnego, przeciwko temu, kto samowolnie naruszył posiadanie, jak również przeciwko temu, na czyją korzyść naruszenie nastąpiło, przysługuje posiadaczowi roszczenie o przywrócenie stanu poprzedniego i o zaniechanie naruszeń. Jak p[odniósł organ, nie należy zapominać, iż ogrodzenie zostało posadowione przez stronę skarżącą w całości na działce nienależącej do niej. W ocenie organu, bezzasadny byłby wniosek, że przepisy Działu VII Rozdziału 3 ustawy Prawo wodne wyłączają stosowanie uregulowań Kodeksu cywilnego dotyczących własności oraz posiadania, w tym ich ochrony. Tym samym organ uważa, że działania Wód Polskich po wydaniu zarządzenia pokontrolnego nie miały charakteru czynności z zakresu administracji publicznej, a ich źródło stanowiły przepisy Kodeksu cywilnego. Mając na uwadze powyższe kontrola ich zgodności z prawem nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Co za tym idzie skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Podkreślić przede wszystkim należy, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Zarządzenie pokontrolne, mimo że nie jest decyzją administracyjną, to nie można mu odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi nie wymaga przy tym konieczności uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem jest to postępowanie odrębne, niepoddane zakresowi przedmiotowemu kodeksu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12, CBOSA). Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury. Uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu jakim jest zarządzenie pokontrolne, nie może służyć ustaleniu stanu faktycznego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono zarządzenie pokontrolne Dyrektora RZGW z 15 maja 2025 r., nr 1/SZ.RUK.452.56. 2025.MRK. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm., dalej: "p.w."). Zakres kontroli gospodarowania wodami został wyznaczony przez ustawodawcę w art. 334 p.w. Stosownie do tej regulacji kontrola gospodarowania wodami dotyczy m.in. korzystania z wód oraz ochrony zasobów wodnych (pkt 1), wykonywania urządzeń wodnych (pkt 4), utrzymywania wód oraz urządzeń wodnych (pkt 5). Zakres uprawnień kontrolerów wyznacza treść art. 336 ust. 1 p.w. Zakres ten obejmuje m.in. uprawnienie do przeprowadzania niezbędnych pomiarów lub badań lub wykonywania innych czynności kontrolnych w celu ustalenia, na terenie kontrolowanej nieruchomości, przestrzegania warunków wynikających z przepisów ustawy, a także stanu urządzeń wodnych; żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego; żądania okazywania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli. Zgodnie z treścią art. 340 ust. 1 p.w., z czynności kontrolnych sporządza się protokół kontroli, którego jeden egzemplarz doręcza się kontrolowanemu. Z kolei w myśl art. 341 ust. 1 tej ustawy na podstawie ustaleń kontroli, o której mowa w art. 335 ust. 1, organ wykonujący kontrolę albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej mogą: wydać kontrolowanemu zarządzenie pokontrolne (pkt 1), wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy (pkt 2), wystąpić do właściwego organu o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony (pkt 3), nałożyć grzywnę w drodze mandatu karnego za wykroczenia określone w przepisach ustawy (pkt 4). Kontrolowany, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, jest obowiązany powiadomić organ wykonujący kontrolę albo ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej o realizacji zaleceń wskazanych w tym zarządzeniu (art. 341 ust. 2 p.w.). Zdaniem Sądu, słusznie w orzecznictwie podkreśla się, że sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie ustaleń kontroli, powoduje, że szczególne podstawowe dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma protokół kontroli. Wobec tego, zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Z kolei stan faktyczny sprawy winien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowany podmiot nie jest w tym zakresie pozbawiony istotnych uprawnień, bowiem może wnieść do protokołu, umotywowane zastrzeżenia i uwagi, bądź odmówić jego podpisania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 5 lutego 2019 r., II SA/Rz 1314/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 13 lipca 2022 r. II SA/Bk 383/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 14 czerwca 2022 r. II SA/Rz 174/22, oraz z 9 marca 2021 r. II SA/Rz 1051/20, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Wyrażone w zarządzeniu zalecenia powinny nadawać się do wykonania przez kontrolowanego, co powoduje, że powinny mieć swe odzwierciedlenie w ustalonych okolicznościach faktycznych, w obowiązujących regulacjach prawnych i powinny być sformułowane w sposób dostatecznie konkretny, czyli szczegółowo kształtujący wszystkie istotne elementy stosunku administracyjnoprawnego. Konkretność wypowiedzi organu wiąże się z władczym charakterem zarządzenia, które nie może pozostawiać kontrolowanemu żadnych wątpliwości na temat samych zaleceń i sposobu ich wykonania. Zarządzenie pokontrolne, będąc aktem administracyjnym, tworzy bowiem zindywidualizowane normy postępowania, od których wymagać należy należytej szczegółowości typowej dla tego rodzaju formy działania organu administracji publicznej (por. Ł.M. Wyszomirski, Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, Warszawa 2018 r., s. 51). Od przedmiotowego aktu należy zatem oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie oraz z jakiego powodu, jest mu zarzucane, tzn. w oparciu, o które konkretne ustalenia i przepisy prawa, doszło do stwierdzenia konkretnego naruszenia, polegającego na sprecyzowanym działaniu lub zaniechaniu, a także w jaki sposób owe naruszenie powinien wyeliminować. W orzecznictwie wskazuje się, że zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego uwarunkowana jest prawidłowym zrekonstruowaniem odnośnej normy indywidualnej (praw i obowiązków), prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, trafnym zidentyfikowaniem niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym oraz wskazaniem adekwatnego działania bądź zaniechania, dzięki któremu wspomniana niezgodność ustanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 września 2019 r., II SA/Kr 705/19, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 10 lutego 2022 r., II SA/Bk 939/21 i z 13 lipca 2022 r., II SA/Bk 383/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 14 czerwca 2022 r., II SA/Rz 174/22). Nie do zaakceptowania jest zatem sytuacja, w której jakikolwiek obowiązek nakładany byłby bez wyjaśnienia jego podstawy faktycznej i prawnej. W treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego nie mogą znaleźć się zatem jedynie ogólne sformułowania, pozbawione uszczegółowienia, jakimi konkretnie działaniami (okolicznościami faktycznymi) kontrolowany podmiot, będący adresatem zarządzenia, naruszył przepisy prawa. Natomiast skoro obowiązki nakładane na kontrolowanego w treści aktu, stanowią w istocie konsekwencje nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli (tj. na podstawie jej ustaleń, art. 341 ust. 1 p.w.), jego treść musi korespondować z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2020 r., II OSK 3441/18, z 26 kwietnia 2019 r., II OSK 1144/18, z 30 lipca 2019 r., II OSK 1706/18). Dokonując kontroli zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z opisanymi powyżej wymogami, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że czyni ono zadość wskazanym wymogom. Przeprowadzający kontrolę pracownicy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. stwierdzili, że 1. wzdłuż południowo-zachodniej części działki nr [...] stwierdzono istnienie ogrodzenia o długości 504 cm stanowiącego dalsze przedłużenie ogrodzenia działki nr [...], które w całości zlokalizowane było na działce wodnej nr [...], usytuowane prostopadle do linii wody jeziora [...], a około 60 cm tego ogrodzenia sięgało swoim zasięgiem w lustro wody. Dane lokalizacyjne ogrodzenia ustalono na [...]" w miejscu styku ogrodzenia południowo-zach. ogrodzenia działki nr [...], 2. wzdłuż północno-wschodniej części działki nr [...], prostopadle do linii wody stwierdzono istnienie metalowego ogrodzenie panelowego o długości około 260 cm, stanowiącego przedłużenie ogrodzenia działki lądowej i zlokalizowanego w całości na działce wodnej nr [...], sięgając swoim zasięgiem do około 60 cm nad lustro wody (dane lokalizacyjne od strony działki lądowej: [...]". Sąd wskazuje, że aktach administracyjnych została zgromadzona bogata dokumentacja fotograficzna, która jednoznacznie obrazuje, że przedmiotowe ogrodzenie częściowo znajduje się w wodzie. Ustalenia te nie były kwestionowane przez strony. Organ zatem prawidłowo wydał zarządzenie pokontrolne, w którym zobowiązał stronę skarżącą do likwidacji ww. grodzenia nieruchomości. Wydane zarządzenie miało odzwierciedlenie w ustalonych okolicznościach, a zalecenia organu zostały sformułowane w sposób jasny i nie budzący wątpliwości. Zarządzenie zostało wydane w oparciu o art. 232 ust. 1 p.w., zgodnie z którym zakazuje się grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Nie budzi wątpliwości Sądu, że stan faktyczny w sprawie kontrolowanej został przez organ ustalony z należytą starannością, kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, a samo zarządzenie zostało wydane w oparciu o obowiązujące przepisy. Strona skarżąca w skardze zaznaczyła także, że organ powinien zastosować tryb, o którym mowa w art. 232 ust. 4 p.w. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu właściwy organ Wód Polskich, a na obszarze pasa technicznego dyrektor urzędu morskiego, mogą, w drodze decyzji, zwolnić z zakazu, o którym mowa w ust. 1, jeżeli jest to niezbędne dla obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego. Jednak strona skarżąca nie przedstawiła organowi decyzji, o której mowa w wyżej powołanym przepisie, zatem tryb ten nie mógł zostać zastosowany. Sąd w odniesieniu do pozostałych zarzutów w zakresie przeprowadzenia ponownej kontroli i zmiany treści zarządzenia pokontrolnego wskazuje że, te zarzuty są nietrafne bowiem organ prawidłowo wskazał, że nie były ona czynnościami podejmowane w trybie czynności wynikających z prawa publicznego, a jedynie wynikających z praw właścicielskich przysyłających organowi. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących na naruszenie przepisów k.p.a. Sąd zaznacza, że rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne sąd administracyjny bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (zob. wyrok NSA z 23 września 2022 r., III OSK 1239/21, CBOSA). Z powyższego wynika także, że nałożone obowiązki powinny znajdować jednoznaczne oparcie w przepisach prawa (jeśli to do nich nawiązuje wydane zarządzenie), a wywodzone z tych przepisów obowiązki musząc być interpretowane w sposób ścisły. Przedmiotowe postępowanie toczy się na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Jak wskazuje się w judykaturze, sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 81a k.p.a. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z 21 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 723/12; z 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1706/18; z 31 marca 2022 r., III OSK 935/21). Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną. Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że kontrola w przedmiotowej sprawie została przeprowadzona przez powołany do tego organ RZGW, treść zarządzenia pokontrolnego wynika wprost z ustaleń poczynionych w protokole kontroli, a zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 232 ust. 1 p.w. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.