II SA/Sz 547/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód powierzchniowych rzeki Parnicy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Informacją z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił dla [...] S.A. Oddział [...] opłatę stałą za usługi wodne w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, za okres od [...] r. do [...] r., podając, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach. W informacji wskazano, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Obliczono ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r. znak [...], w ilości [...] m3/h i wynoszącego po przeliczeniu [...] m3/s. Nie zgadzając się z ustaloną wysokością opłaty stałej [...] S.A. Oddział [...], pismem z dnia 28 lutego 2018 r. złożyła reklamację. Spółka wyjaśniła, że decyzją z dnia [...] r. [...] udzielono jej pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie mieszaniny ścieków przemysłowych i wód pochłodnicznych z [...] do wód powierzchniowych rzeki P. , określając Qhmax na [...] m3/h. Z kolei w decyzji z dnia [...] r. [...] ze zmianami, udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji energetycznego spalania paliw w Elektrowni, wskazano maksymalną ilość wód pochłodniczych odprowadzanych do wód (Qhmax [...] m3/h). Mając na uwadze powyższe, jak również treść art. 269 ust. 12 Prawa wodnego Spółka wywiodła, że opłatę stałą za odprowadzenia ścieków do wód lub do ziemi w przypadku wspólnego odprowadzenia ścieków przemysłowych i wód z obiegów chłodzących elektrowni powinno się ustalać na podstawie różnicy pomiędzy Qhmax określonym dla mieszaniny ścieków, a Qhmax określonym dla wód pochłodniczych. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 1 pkt 4, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz.1566 i 2180) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), określił [...] S.A. Oddział [...] za okres od [...] r. do [...] r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków do wód powierzchniowych rzeki P. . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie uznał reklamacji, gdyż w decyzji wydanej przez Marszałka Województwa Z. z dnia [...] r. udzielono pozwolenia na wprowadzenie mieszaniny ścieków przemysłowych i wód pochłodniczych z Elektrowni S. do wód powierzchniowych rzeki [...], nie wskazując poszczególnych ilości ścieków przemysłowych i wód pochłodniczych. Natomiast pozwolenie zintegrowane wydane przez Marszałka Województwa Z. z dnia [...] r. ze zmianami zostało udzielone na prowadzenie instalacji energetycznego spalania paliw w Elektrowni S., w którym w pkt VI.2 stwierdzono, że "Prowadzący instalację zobowiązany jest do odrębnego uregulowania stanu formalno-prawnego gospodarki ściekowej". Organ zaznaczył, że to decyzja z dnia [...] r. reguluje wprowadzenie ścieków, zaś ustawodawca nie przewidział zwolnienia z opłaty stałej za usługi wodne w rozpatrywanym przypadku, czyli mieszaniny ścieków przemysłowych i wód pochłodniczych. Dalej organ powołał treść art. 273 ust. 6 Prawa wodnego stanowiącego, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji i uznał, że skoro Spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r. na odprowadzanie ścieków do wód w ilości [...] m3/h, to w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Końcowo organ wskazał, że określenia wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502) jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości [...] m3/h i wynoszącego po przeliczeniu [...] m3/s. [...] S.A. w B. zaskarżyła decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Opisanej wyżej decyzji strona zarzuciła: 1. naruszenie art. 270 ust. 8 i 9 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 4 oraz art. 270 ust. 12 ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnię, w następstwie której organ: a) uznał nieprawidłowo, że cały, określony w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r. dla wylotu [...] wolumen [...] m3/h mieszaniny ścieków przemysłowych i wód pochłodniczych z Elektrowni S. ma charakter ścieków podlegających opłacie stałej, co uprawnia organ do naliczenia opłaty stałej bazując na ilości [...] m3/h, a za podstawę prawną biorąc przepis art. 271 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 271 ust. 5 ustawy, podczas gdy: - z decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r. jednoznacznie wynika, że w ramach wylotu [...] w Elektrowni S. wprowadzana do wód rzeki [...] jest mieszanina ścieków przemysłowych i wód pochłodniczych, zaś z operatu wodnoprawnego, będącego w posiadaniu organu, wynika ilościowe rozróżnienie na ścieki przemysłowe z wyłączeniem wód pochłodniczych (dla których Qhmax wynosi [...] m3/h) oraz wody pochłodnicze, dla których Qhmax wynosi [...] m3/h - łączny odpływ przyjęty dla celów operatu wynosi [...] m3/h, - w związku z wyraźnym rozróżnieniem ilości i kategorii wskazanych powyżej, naliczenie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód powinno nastąpić w zakresie różnicy pomiędzy Qhmax określonym dla mieszaniny ścieków przemysłowych i wód pochłodniczych a Qhmax określonym dla wód pochłodniczych, b) uznał błędnie, że nie ma znaczenia fakt, iż we wskazanej mieszaninie jest dokonywane rozróżnienie wód pochłodniczych i ścieków przemysłowych, a mieszanina wód pochłodniczych i ścieków przemysłowych odprowadzanych jednym wylotem do wód powinna być zakwalifikowana w całości jako ścieki podlegające opłacie stałej i w konsekwencji nie zastosował art. 270 ust. 12 ustawy, podczas gdy: - ustawa przewiduje dla kategorii "wód pochodzących z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni" szczególny status, czemu daje wyraz m.in. w art. 270 ust. 12 przewidując dla takiej kategorii wód wyłącznie opłatę zmienną, - naliczenie opłaty stałej w oparciu o Qhmax określonej dla mieszaniny ścieków przemysłowych i wód pochłodniczych powoduje de facto naliczenie opłaty stałej za wprowadzanie do wód - wód pochodzących z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni, tj. naliczenie opłaty stałej, której nie przewiduje ustawa, 2. naruszenie art. 14 ust. 2 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie danych z operatu wodnoprawnego stanowiącego załącznik do pozwolenia wodnoprawnego, znajdującego się w posiadaniu organu, co doprowadziło do nieustalenia przez organ, że dla wylotu [...] w Elektrowni S. dokonane jest rozróżnienie ilości odprowadzanych ścieków oraz ilości odprowadzanych wód pochłodniczych. Powyższe zaniedbanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem: - organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jako podstawę jej podjęcia, wskazał na okoliczność, że decyzja Marszałka Województwa Z. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r. nie określa poszczególnych ilości ścieków przemysłowych i wód pochłodniczych, na czym organ oparł swoje rozstrzygnięcie naliczając opłatę od całego, przyjętego dla wylotu [...] odpływu w ilości [...] m3/h, - organ nie dokonał ustaleń w oparciu o operat wodnoprawny dla Elektrowni S. i nie rozpatrzył w sposób wszechstronny dostępnego organowi materiału dowodowego, nawet pomimo zgłoszonych przez stronę w reklamacji zastrzeżeń. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że przepis art. 270 ust. 12 Prawa wodnego nie znajdował w rozpoznawanej sprawie zastosowania, zaś zapisy zawarte w operacie wodnoprawnym nie mogły stanowić podstawy do obliczenia należnej opłaty za usługi wodne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W tak określonym zakresie kognicji, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a.- zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni, określająca [...] S.A. Oddział [...] opłatę stałą w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków do wód powierzchniowych rzeki [...] na podstawie decyzji Marszałka Województwa Z. z dnia [...] r. Jako podstawę określenia wspomnianej opłaty organ wskazał w zaskarżonej decyzji art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566). Zgodnie z tym przepisem, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi - ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Jednocześnie z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wyliczenia opłaty określonej w tym rozstrzygnięciu dokonano w oparciu o przepis art. 271 ust. 5 cytowanej ustawy. W myśl tego przepisu, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Z kolei zgodnie z treścią § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi [...] zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Mając na uwadze powyższe uregulowania, organ wyliczył kwotę opłaty – [...] zł - jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości [...] m3/h (wynoszącego po przeliczeniu [...] m3/s). Zdaniem organu, opłata nie mogła zostać wyliczona w sposób sugerowany przez skarżącą Spółkę, tj. w zakresie różnicy pomiędzy Qh maksymalnym określonym dla mieszaniny ścieków przemysłowych i wód pochłodniczych a Qh maksymalnym określonym dla wód pochłodniczych, z tego względu, że w pozwoleniu wodnoprawnym udzielono pozwolenia na wprowadzanie mieszaniny ścieków przemysłowych i wód pochłodniczych bez wskazania poszczególnych ilości ścieków przemysłowych i wód pochłodniczych, natomiast w pozwoleniu zintegrowanym z dnia [...] r., udzielonym na prowadzenie instalacji energetycznego spalania paliw w Elektrowni S. – wskazano, że prowadzący instalację zobowiązany jest do odrębnego uregulowania stanu formalno-prawnego gospodarki ściekowej. W niniejszej sprawie bezspornym jest przy tym, że zgodnie z decyzją Marszałka Województwa Z. z dnia [...] r., stronie udzielono pozwolenia wodnoprawnego m.in. na wprowadzanie mieszaniny ścieków przemysłowych i wód pochłodniczych z Elektrowni S. do wód powierzchniowych rzeki [...] wylotem [...], przy zachowaniu ilości odprowadzanych ścieków Qh max = [...] m3/h, jak również udzielono jej – decyzją Marszałka Z. z dnia [...] r. – pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji energetycznego spalania paliw w Elektrowni S., ze wskazaniem w warunkach eksploatacyjnych, że odprowadzane będą (w trakcie eksploatacji [...]) wody pochłodnicze w ilości Qh max = [...] m3/h. Wskazana wyżej ilość wód pochłodniczych odpowiada jednocześnie wartości wskazanej w operacie wodnoprawnym stanowiącym załącznik do pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r. w punkcie 7.3 dotyczącym wylotu [...]. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, za trafny należy uznać pogląd skarżącej, że organ wyliczając opłatę w oparciu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne naruszył art. 270 ust. 12 tej ustawy. Zgodnie z ostatnim z wymienionych przepisów, opłatę za usługi wodne za wprowadzanie do wód lub do ziemi wód z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni ponosi się wyłącznie w formie opłaty zmiennej. W ocenie Sądu, takie brzmienie przepisu nie pozostawia wątpliwości, że za wprowadzanie do wód lub do ziemi wód pochłodniczych nie może zostać naliczona opłata stała. Brak jest też podstaw do uznania, że w wypadku odprowadzania wód pochłodniczych zmieszanych z nieznaczną ilością ścieków przemysłowych należy zakwalifikować je – w całości - nie jako wody pochłodnicze lecz ścieki przemysłowe. Gdyby odczytywać przepisy ustawy w tak dosłowny sposób to powstałaby wątpliwość co do tego, czy przepis art. 271 ust. 5 ustawy w ogóle może dotyczyć ścieków przemysłowych. Wskazuje on bowiem sposób wyliczenia opłaty stałej za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków bez jakiegokolwiek sprecyzowania o jakie ścieki w tym wypadku chodzi. Tymczasem art. 16 pkt 61 a - g ustawy Prawo wodne precyzyjnie wskazuje co należy rozumieć pod tym pojęciem. W przepisie tym wymieniono m.in. wody zużyte na cele bytowe lub gospodarcze czy wody odciekowe ze składowisk odpadów jak też wody pochodzące z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni, jednakże nie wymieniono w nim ścieków przemysłowych, które znalazły się w odrębnym punkcie 64 art. 16 ustawy. Jednocześnie, jak słusznie zauważyła skarżąca, ustawa Prawo wodne wprowadziła dla kategorii "wód pochodzących z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni" szczególny status, czemu dano wyraz w art. 270 ust. 12 tej ustawy, przewidującym w wypadku wspomnianych wód ponoszenie wyłącznie opłaty zmiennej. Zdaniem Sądu, gdyby ustawodawca zamierzał traktować mieszaninę wód pochodzących z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni ze ściekami przemysłowymi jako ścieki przemysłowe to wprowadziłby do tego aktu prawnego stosowne uregulowanie, tak jak uczynił to w art. 16 pkt 63 ustawy, zgodnie z którym przez ścieki komunalne rozumie się ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Za nietrafne, w ocenie Sądu, należało przy tym uznać twierdzenia organu, zmierzające do wykazania, że nie miał możliwości określenia ilości wód pochłodniczych w oparciu o stosowne decyzje. Niezależnie bowiem od tego, że pozwolenie zintegrowane fatycznie zawiera zapis o konieczności odrębnego uregulowania stanu formalno-prawnego gospodarki ściekowej, to jednak zawiera także dane niezbędne do określenia ilości odprowadzanych przez skarżącą wód pochłodniczych, a potwierdzeniem tych danych są zapisy operatu wodnoprawnego stanowiącego załącznik do pozwolenia wodnoprawnego (jednoznacznie określającego ilość tych wód odprowadzanych wylotem [...]. Zważywszy na treść przepisu art. 270 ust. 8 ustawy Prawo wodne nie ulega wątpliwości, że opłaty stałe jak też zmienne są zależne od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Wobec tego, organ zobligowany jest do zapoznania się ze wspomnianymi pozwoleniami (jak też załącznikami do tych pozwoleń), a zatem za niezrozumiałe należy uznać stanowisko organu, że nie dysponował wszystkimi wymienionymi wyżej dokumentami. W ocenie Sądu, okoliczność, że ustawodawca nie określił jednoznacznie zasad wyliczania opłat w wypadku odprowadzania do wód lub do ziemi wód pochłodniczych zmieszanych z nieznaczną ilością ścieków przemysłowych nie może przemawiać na niekorzyść strony. W tym miejscu należy się odwołać do regulacji zawartej w art. 7a k.p.a., który w § 1 stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zgodnie z regułą wyrażoną w § 2 tego przepisu, § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Analiza art. 7a k.p.a. w powiązaniu z art. 271 ust. 5 i art. 270 ust. 12 ustawy Prawo wodne doprowadziła Sąd do wniosku, że organ administracji wodnej, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie wód pochłodniczych art. 271 ust. 5 tej ustawy i pomijając całkowicie art. 270 ust. 12 tej ustawy, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych tych przepisów na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty i przyjął rozwiązanie dla strony mniej korzystne. W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej bez uwzględnienia okoliczności, że opłatę za usługi wodne za wprowadzanie do wód lub do ziemi wód z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni ponosi się wyłącznie w formie opłaty zmiennej. Dodać przy tym należy, że w ocenie sądu w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ww. ustawy. Ponownie rozpoznając reklamację wniesioną przez skarżącą Spółkę od informacji rocznej organu z dnia [...] r., organ stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.