II SA/Sz 55/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012r. sprawy ze skargi A. O. i S. O. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwalczania chorób zakaźnych zwierząt I uchyla zaskarżoną decyzję, II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz skarżących A. O. i S. O. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia[...] , Lekarz Weterynarii, na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 41 ust. 1 i art. 44 ust. 1 pkt 2, 9, 12, 16 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz.U. Nr 213, poz. 1342 z późn. zm), a nadto na podstawie § 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 lutego 2009 r. w sprawie zwalczania chorób zakaźnych zwierząt akwakultury (Dz.U. Nr 30, poz. 198), wyznaczył Gospodarstwo za ognisko choroby zwierząt i określił obszar zapobiegania rozprzestrzeniania się choroby do obszaru gospodarstwa oraz wydał następujące nakazy: 1/ przemieszczanie może nastąpić za zgodą Lekarza Weterynarii wyłącznie do skażonych gospodarstw; 2/ nie wykazujące objawów klinicznych mogą być zbierane i poddawane ubojowi w celu spożycia przez ludzi zgodnie z § 8 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie zwalczania chorób zakaźnych zwierząt akwakultury; 3/ usuwanie i unieszkodliwianie ich pod nadzorem Inspekcji Weterynaryjnej w zakładzie utylizacyjnym. Decyzji tej na podstawie art. 44 ust. 2 w/w ustawy o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji Lekarz Weterynarii wskazał, iż w wyniku dochodzenia epizootycznego oraz w wyniku urzędowego badania wykonanego przez Zakład Higieny Weterynaryjnej, stwierdzono w obiekcie akwakultury - Gospodarstwo chorobę, która to choroba jest chorobą zakaźną powodującą straty ekonomiczne. Stosownie natomiast do treści art. 41 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, choroba ta mieści się w wykazie chorób zakaźnych, które podlegają zwalczaniu z urzędu. Organ I instancji wskazał również, że choroba, która wystąpiła w gospodarstwie o statusie nieokreślonym, w związku z czym zgodnie z § 13 w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie zwalczania chorób zakaźnych zwierząt akwakultury, Lekarz Weterynarii w celu zapobieżenia rozprzestrzeniania się tej choroby wydał powyższe nakazy. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. O. i S. O., współwłaściciele gospodarstwa akwakultury. Wnoszący odwołanie zarzucili w/w decyzji naruszenie przepisu § 13 w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie zwalczania chorób zakaźnych zwierząt akwakultury, która to norma zdaniem odwołujących się dotyczy zwalczania choroby zakaźnej zwierząt akwakultury, w strefie lub enklawie położonych na terytorium Rzeczypospolitej, które objęte są programem określonym w art. 57 ust. 1 pkt 1 lub 3 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w sytuacji gdy w dacie wydania decyzji na terytorium Rzeczypospolitej nie obowiązywał ani program zwalczania chorób zakaźnych zwierząt akwakultury ani program nadzoru nad chorobami zakaźnymi zwierząt akwakultury mający na celu osiągnięcie przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, strefę lub enklawę statusu wolnego od danej choroby zakaźnej, o których to programach stanowią przepisy przywołanej ustawy. Następnie odwołujący zarzucili decyzji organu I instancji naruszenie przepisu art. 44 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 pkt 27 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, przez nie podjęcie zdaniem skarżących działań związanych z administracyjnym zwalczaniem choroby zakaźnej zwierząt akwakultury, podlegającej zwalczaniu z urzędu, w sytuacji w której zgodnie z definicją legalną pojęcia "zwalczanie chorób zakaźnych zwierząt", pojęcie to obejmuje cały ciąg czynności administracyjno - prawnych związanych ze zgłaszaniem, zapobieganiem dalszemu szerzeniu się, wykrywaniem, odkażaniem i likwidowaniem chorób zakaźnych zwierząt, czyszczeniem i odkażaniem oraz postępowaniem przy ponownym umieszczaniu zwierząt w gospodarstwie. Nadto skarżący zarzucili naruszenie przepisu art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, oraz § 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie zwalczania chorób zakaźnych zwierząt akwakultury przez niepodjęcie działań zmierzających do rzeczywistego zapobieżenia rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej zwierząt akwakultury, a w szczególności nakazania czynności, prowadzących do wyeliminowania czynnika zakaźnego w środowisku. W tym zakresie odwołujący wskazali, iż w ich ocenie w sprawie powinien zostać wydany nakaz usunięcia i unieszkodliwienia pod nadzorem Lekarza Weterynarii, wszystkich chorych lub podejrzanych o zakażenie zwierząt akwakultury, a także oczyszczenie i odkażenie gospodarstwa. W dalszej kolejności odwołujący się zarzucili decyzji I instancji naruszenie przepisu § 13 w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie zwalczania chorób zakaźnych zwierząt akwakultury oraz art. 45 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, które to normy dotyczą obszaru zapobiegania rozprzestrzenianiu się choroby zakaźnej zwierząt akwakultury, w sytuacji gdy obszar taki powinien obejmować obszar wokół skażonego gospodarstwa, a nie obszar samego gospodarstwa, jak również w związku z tym, iż obszar taki powinien zostać określony aktem prawa miejscowego, a nie w drodze decyzji skierowanej do indywidualnego adresata. W końcu odwołujący zarzucili, że organ I instancji nie wziął pod uwagę, że w sytuacjach o podobnym stanie faktycznym, organy Inspekcji Weterynaryjnej nakazują usunięcie i unieszkodliwienie, pod nadzorem lekarza weterynarii, zwierząt akwakultury, które nie osiągnęły rozmiarów handlowych i odkażenie gospodarstwa. Decyzją nr [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Lekarza Weterynarii z dnia[...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wskazał, iż organ I instancji wydał decyzję w oparciu o obowiązujące przepisy i wyznaczył obszar gospodarstwa, jako obszar objęty urzędowym nadzorem z obowiązkowym wprowadzeniem środków zapobiegających rozprzestrzenianiu się choroby z obszaru gospodarstwa. Podkreślił, iż każda sprawa rozpatrywana jest indywidualnie. Niewłaściwym jest przy tym powoływanie się na inną sprawę rozpatrywaną przez organ administracji publicznej w innych nie znanych okolicznościach, miejscu i czasie. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wskazał na możliwe źródła zakażenia dla zdrowych, a nadto stwierdził, iż skarżący nie dopełnili obowiązku powiadomienia Lekarza Weterynarii o podejrzeniu wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt oraz podwyższonej śmiertelności zwierząt akwakultury w rzeczonym gospodarstwie. Ponadto organ zauważył, że Gospodarstwo znajduje się w dole rzeki i jest ostatnim przed ujściem do, gospodarstwem , stąd istnieje znikome prawdopodobieństwo rozprzestrzenienia się wirusa z tego gospodarstwa na inne. W dalszej kolejności organ li instancji podniósł, iż prawdą jest, że na terenie Polski nie został wprowadzony jeszcze krajowy program nadzoru i kontroli chorób zakaźnych zwierząt akwakultury; a Lekarz Weterynarii jest organem zobligowanym do przestrzegania prawa, a nie jego tworzenia. Pismem z dnia [...] A. O. i S. O., będący współwłaścicielami Gospodarstwa reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Lekarza Weterynarii z dnia [...] oraz o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa, a w szczególności: 1/ przepisów prawa materialnego - § 13 w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 lutego 2009 r. w sprawie zwalczania chorób zakaźnych zwierząt akwakultury (Dz.U. Nr 30, poz. 198 z późn. zm.), jak również art. 45 w zw. z art. 2 pkt 28 - 30 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. Nr 213, poz. 134 z późn. zm.), które to normy dotyczą obszaru zapobiegania rozprzestrzenianiu się choroby zakaźnej zwierząt akwakultury, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy obszar taki powinien obejmować obszar wokół skażonego gospodarstwa, a nie obszar samego gospodarstwa, jak również w związku z tym, iż obszar taki powinien zostać określony aktem prawa miejscowego, a nie w drodze decyzji skierowanej do indywidualnego adresata. Skarżący wskazali przy tym, że zarzut ten powoływany był przez skarżących również w odwołaniu od decyzji organu I instancji, nie mniej jednak organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle nie odniósł się do przywołanej w tym zakresie argumentacji skarżących; 2/ przepisów prawa materialnego - § 13 w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie zwalczania chorób zakaźnych zwierząt akwakultury, w zw. z art. 44 oraz art. 57 ust. 1 pkt 1 lub 3 w/w ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, przez wybiórcze i dowolne ich zastosowanie przez organ I instancji, które to rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy przez działającego w sprawie w II instancji Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii; 3/ przepisów prawa materialnego - art. 44 i art. 45 w/w ustawy w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 24 załącznika II do w/w ustawy, jak również art. 2 pkt 27 ustawy, przez wybiórcze i dowolne ich zastosowanie przez organ II instancji działający w sprawie, 4/ art. 32 Konstytucji w zw. z art. 44 w/w ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz naruszenie przepisów postępowania art. 7 -9, 75, 77, 78 oraz art. 136 k.p.a. poprzez nie podjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie przeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, nie zebranie w sprawie i nie rozpatrzenie istotnego materiału dowodowego, w ten sposób, że organ wydający decyzję w II instancji nie wziął pod uwagę, że w sytuacjach o podobnym stanie faktycznym organy Inspekcji Weterynaryjnej nakazują usunięcie i unieszkodliwienie, pod nadzorem powiatowego lekarza weterynarii zwierząt akwakultury, które nie osiągnęły rozmiarów handlowych i nie wykazują objawów klinicznych oraz oczyszczenie i odkażenie gospodarstwa. W tym kontekście skarżący wskazali na konieczność przeprowadzenia w sprawie dodatkowych dowodów zmierzających do zbadania sytuacji, która miała miejsce w [...] w gospodarstwie rybackim znajdującym się w górnym biegu rzeki, gdzie prowadzone były działania Inspekcji Weterynaryjnej, związane z urzędowym zwalczaniem. 5/ przepisów postępowania administracyjnego - art. 107 § 3 oraz art. 7 - 9 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji organu II instancji, w związku z określeniem działań strony nie mających faktycznie miejsca, sumarycznym powołaniem dowodów i poszczególnych faktów, całkowitym oderwaniem ocen organu od stanu faktycznego sprawy, brakiem przywołania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co czyni decyzje niezrozumiałą dla strony i uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do ustaleń organu II instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o oddalenie skargi w całości jako oczywiście bezzasadnej, obciążenie wnoszących skargę kosztami postępowania procesowego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie postępowania dowodowego na podstawie załączonych akt sprawy. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ administracji podniósł, iż z przepisu art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt wynika uprawnienie, a nie obowiązek w każdym przypadku wystąpienia choroby, do określenia obszaru zagrożonego chorobą w drodze aktu prawa miejscowego. Natomiast Lekarz Weterynarii wyznaczył Gospodarstwo za ognisko choroby zakaźnej zwierząt na podstawie przepisu art. 44 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. W dalszej kolejności podniósł, iż decyzja organu I instancji wydana w przedmiotowej sprawie jest uznaniowa, ale nie dowolna. W pozostałym zakresie organ II instancji w swojej odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie w/w ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja nie może się ostać, albowiem została wydana z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wobec tego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja ta wymagała uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, iż Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania nad jego przebiegiem. W toku postępowania organ administracji publicznej, powinien więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Aby rozstrzygnięcie organu było zgodne z prawem, właściwy organ administracji publicznej winien - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego i zbadania, czy stan ten odpowiada stanom faktycznym określonym w przepisach prawa materialnego. Zaistnienie takiej sytuacji daje podstawę do wydania decyzji przyznającej stronie określone uprawnienia albo a contrario do odmowy ich przyznania w sytuacji niezaistnienia określonych faktów (decyzje negatywne). Poznanie zatem sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego i dokonanie ich prawidłowej oceny jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, zmierzające do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Innymi słowy, organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów (stanów faktycznych) i wskazać je w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym stosownie do treści art. 107 k.p.a. jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Nie przesądzając o prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia co do wyznaczenia Gospodarstwa, za ognisko choroby zakaźnej zwierząt - stwierdzić należy, że decyzja ta jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, z powodu naruszenia przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 k.p.a. Przede wszystkim stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., a wobec tego nie jest możliwe dokonanie oceny merytorycznej podjętego przez Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji, choć obszerne, owych wymogów nie spełnia, jako że ogranicza się praktycznie jedynie do przedstawienia tzw. rysu historycznego i metodologicznego choroby zakaźnej -. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. Lekarz Weterynarii poprzestał bowiem jedynie na wskazaniu podstawy prawnej decyzji, bez przytoczenia przepisów prawa stanowiących podstawę jej wydania oraz bez jakiegokolwiek wyjaśnienia stanu prawnego. Samo przywołanie natomiast samej jednostki redakcyjnej przepisów i aktów w których się one znajdują nie spełnia wymagań uzasadnienia prawnego decyzji w rozumieniu przepisu art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Lekarza Weterynarii, nie zostały w sposób dostateczny i przekonywujący wyjaśnione motywy zastosowania orzeczonych nakazów mających swoją podstawę prawną w przepisie art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Organ I instancji nie uzasadnił bowiem, jaki wpływ ich orzeczenie będzie wywierało z punktu widzenia zwalczania choroby zakaźnej i dlaczego akurat te nakazy są adekwatne do sytuacji panującej w Gospodarstwie. Co istotne - powyższe uchybienia nie zostały skorygowane również przez organ II instancji, który winien był przedmiotową sprawę poddać ponownej, merytorycznej ocenie. Wojewódzki Lekarz Weterynarii nie ustosunkował się w sposób wyczerpujący w zaskarżonej decyzji do podniesionych przez skarżących wniosków i zarzutów. I tak z zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika, z jakich to powodów obszarem zapobiegania rozprzestrzeniania się choroby został przez organ administracji określony obszar Gospodarstwa w sytuacji gdy definicja legalna obszaru zapobiegania rozprzestrzenianiu się choroby zakaźnej zwierząt akwakultury zdefiniowana została w § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 lutego 2009 r. w sprawie zwalczania chorób zakaźnych zwierząt akwakultury, jako obszar wokół skażonego gospodarstwa lub obszaru hodowli mięczaków, na którym stosuje się środki zwalczania danej choroby mające na celu zapobieżenie jej rozprzestrzenianiu się. Powyższe było nawet przedmiotem zarzutu skarżących na etapie składania odwołania od decyzji organu I instancji, do którego zarzutu jednak organ II instancji w żaden sposób się nie ustosunkował. Wojewódzki Lekarz Weterynarii nie odniósł się również do zarzutu skarżących dotyczącego nieadekwatnego do sytuacji wyboru środków przewidzianych w art. 44 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, a mających na celu zwalczanie chorób zakaźnych. Organ II instancji nie ustosunkował się do żądania skarżących orzeczenia nakazu usunięcia i unieszkodliwienia, pod nadzorem powiatowego lekarza weterynarii, zwierząt akwakultury, które nie osiągnęły rozmiarów handlowych i nie wykazują objawów klinicznych oraz nakazu oczyszczenia i odkażenia gospodarstwa. Organ II instancji wskazał jedynie, iż w każdym przypadku uwzględnia czynniki indywidualne dotyczące konkretnego podmiotu. Uzasadnił, iż poziom zagrożenia chorobą należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnych warunków środowiskowych zarówno gospodarstwa rybackiego jak i obszaru, na jakim to gospodarstwo jest położone. Organ nie doprecyzował jednak, na czym w stanie faktycznym niniejszej sprawy miałoby polegać owo wzięcie pod uwagę tych kryteriów i o jakie kryteria się w przedmiotowej sprawie rozchodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzega uznaniowy charakter decyzji administracyjnych wydawanych w oparciu o przepis art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu choroby zakaźnej zwierząt, nie mniej jednak ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadniania decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego, aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Nadto w zaskarżonej decyzji organ II instancji nie wyjaśnił stronie, czy zachodzi jakikolwiek związek pomiędzy sytuacją w Gospodarstwie , a sytuacją z [...] w gospodarstwie znajdującym się w, na którą to sytuację skarżący również zwracali uwagę organu w odwołaniu od decyzji Lekarza Weterynarii. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, z uwzględnieniem żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu. Nakaz taki wynika expressis verbis z dyspozycji przepisów art. 138 k.p.a. W doktrynie oraz w orzecznictwie NSA wyrażony i ugruntowany został pogląd, że w toku postępowania odwoławczego, organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (vide: B. Adamiak/J.Borkowski: Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, str. 592). Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku z 22.03.1996 r. SA/Wr/1996/95 (ONSA 1997 r. Nr 1, poz. 35) wyraźnie podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji". Analogiczne stanowisko w tej kwestii wyraził, jeszcze bardziej dobitnie, NSA w kolejnym wyroku z 14.08.1987 r., IV SA 385/87, gdzie stwierdził: "Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Wynika to wprost z przepisów art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest dopiero utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji." W niniejszym stanie faktycznym organ odwoławczy owych warunków nie dochował, na co wyraźnie wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym brak jest odniesienia się do zarzutów skarżących ujętych w odwołaniu. Należy w tym miejscu podkreślić, iż odpowiedź na skargę organu administracji, jak również wystąpienie pełnomocnika organu w trakcie rozprawy, w żaden sposób nie może zastąpić uzasadnienia decyzji, którego elementy określa cyt. wyżej art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa dotyczącą odpowiedzi na skargę, próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Takiej funkcji nie spełnia również uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Zadaniem Sądu nie jest bowiem dokonywanie ustaleń faktycznych za organ, ale ustalenie czy zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych Sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, iż przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 KPA (...)". Z taką zaś sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 107 § 3 k.p.a. i 11 k.p.a. oraz art. 7-9, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Lekarz Weterynarii powinien powtórnie ustalić, czy materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym jest wystarczający do rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia, a następnie dokonać wszechstronnej oceny tego materiału dowodowego. Ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Wskazane wady zaskarżonej decyzji sprawiają, iż przedwczesna byłaby wypowiedź Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do zasadności pozostałych zarzutów skargi, a w szczególności tych dotyczących naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego. Uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że zarzuty skarżących uznano za zasadne bądź niezasadne. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz przepisu art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., ustalając wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżących w tym postępowaniu w oparciu o przepis § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349).