II SA/Sz 551/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2010r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty spłaty należności z tytułu otrzymanej refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z [...]r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Starosta na podstawie art. 76 ust. 7 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 69 z 2008r., poz. 415 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa – odmówił K. D. rozłożenia na raty spłaty należności z tytułu otrzymanej refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy w kwocie [...]złotych. Organ ten ustalił, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że w dniu [...]r. pomiędzy Powiatowym Urzędem Pracy a stroną – K. D. została zawarta, na wniosek strony z dnia [...]r., umowa nr [...]w sprawie warunków i trybu refundacji kosztów wyposażenia stanowiska w ramach programu [...]. Na podstawie ww. umowy K. D. był zobowiązany do utworzenia dwóch stanowisk pracy dla kucharzy-kelnerów, utrzymania ich przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz do utrzymywania w tym czasie utworzonego poziomu zatrudnienia w wysokości co najmniej 4 zatrudnionych pracowników w przeliczeniu na pełen wymiar czasu pracy. K. D. utworzył stanowiska pracy zgodnie z umową dokonał planowanych zakupów, co udokumentował przedstawiając odpowiednie faktury i rachunki oraz zatrudnił dwie osoby bezrobotne skierowane przez Urząd zawierając z nimi umowę o pracę na okres [...]r. Refundacja kosztów wyposażenia stanowiska pracy została przekazana na rachunek bankowy strony w dniu [...]r. K. D. w dniu [...]r. oraz [...]r. złożył oświadczenia o poziomie zatrudnienia w jego firmie. Oświadczył, że w okresie [...]r. zatrudniał 4 pracowników. Natomiast z przedłożonego w dniu [...]r. zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...]wynika, iż we wskazanym okresie stan zatrudnienia w prowadzonej przez K. D. działalności gospodarczej wynosił faktycznie 3 pracowników. W złożonych, na wezwanie Urzędu, wyjaśnieniach K. D. stwierdził, iż składając oświadczenia o poziomie zatrudnionych pracowników pomylił pojęcia "ubezpieczonego" oraz "zatrudnionego". Organ uznał zatem, że K. D. nie wywiązał się z warunków określonych w § 4 ust. 1 zawartej umowy, w związku z czym w dniu [...]r. został wezwany do zwrotu otrzymanej refundacji w wysokości [...]zł. wraz z należnymi odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia otrzymania refundacji. K. D. otrzymał wezwanie do zapłaty w dniu [...]r. (data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru). W dniu [...]r. do Urzędu wpłynął wniosek strony o rozłożenie na raty spłaty zobowiązania. Wniosek nie został uzasadniony. Strona została wezwana do uzasadnienia wniosku oraz do udokumentowania przesłanek wskazujących na zaistnienie sytuacji pozwalającej na rozłożenie na raty spłaty przyznanej refundacji. W dniu [...]r. K. D. złożył pismo, w którym wskazywał, iż prowadzona przez niego firma nie przynosi spodziewanych efektów ekonomicznych. Do pisma dołączono rozliczenie przychodów oraz kosztów za dziesięć miesięcy [...] r. Urząd w dniu [...]r. ponownie wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji dotyczącej sytuacji finansowej i materialnej. W odpowiedzi K. D. złożył oświadczenie o osiąganych przychodach oraz posiadanym majątku, z którego wynika, iż jest współwłaścicielem gruntów rolnych i domu jednorodzinnego oraz właścicielem samochodu osobowego, a źródłem jego przychodów jest prowadzona działalność gospodarcza - restauracja [...]. W oświadczeniu nie wykazano majątku stanowiącego wyposażenie prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej, w tym wyposażenia zakupionego ze środków publicznych w ramach otrzymanej refundacji. W ocenie organu, zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje na zajście okoliczności, o których mowa w art. 76 ust.7 Ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415, z późn. zm.). K. D. nie wykazał istnienia okoliczności świadczących o szczególnie niekorzystnej sytuacji materialnej i finansowej, które mogłyby uzasadnić zastosowanie wobec niego ulgi, jaką jest rozłożenie na raty spłaty należności. Strona znajduje się w posiadaniu urządzeń, umeblowania i innych drobnych sprzętów stanowiących niezbędne wyposażenie restauracji, posiada także majątek, z którego istnieje możliwość dochodzenia zwrotu należności. K. D. odwołał się od powyższej decyzji podnosząc argumenty, z których wynika że wcześniejsze wezwanie do zwrotu refundacji potraktował jako decyzję administracyjną i po przytoczeniu powodów przemawiających, jego zdaniem, za uwzględnieniem odwołania wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia od niej odwołania. Co zaś do decyzji Starosty z dnia [...]r. odwołujący się podniósł, że ze względu na uzyskiwanie, niewielkich dochodów w bieżącym roku (powołał się na załączone zaświadczenia o dochodzie za [...].) oraz utrzymanie konieczne siebie i rodziny nie jest w stanie zwrócić refundacji jednorazowo. Dlatego zobowiązał się w korespondencji z PUP w [...]do spłaty, żądanej kwoty w [...] ratach, a w razie zmiany sytuacji finansowej w firmie, do wpłaty większych kwot na poczet zadłużenia. Wojewoda decyzją z dnia [...]. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. D. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Wojewoda ustalił w oparciu o akta sprawy, że w dniu [...]r. K. D. wniósł o refundację kosztów wyposażenia dwóch stanowisk pracy dla bezrobotnych skierowanych z urzędu pracy. W dniu [...]r. zawarł z Powiatowym Urzędem Pracy w [...]umowę nr [...]w sprawie warunków i trybu refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy, zgodnie z którą zobowiązał się do utworzenia i utrzymania przez okres co najmniej 24 miesięcy dwóch stanowisk pracy dla kucharzy-kelnerów, a także do utrzymywania w tym czasie utworzonego poziomu zatrudnienia w wysokości co najmniej 4 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy (§ 4 ust. 1 umowy). W § 12 umowy zapisano, iż w razie naruszenia warunków umowy pracodawca jest zobowiązany do zwrotu refundacji w terminie 30 dni od daty wezwania, wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od dnia otrzymania refundacji. Umowa została zabezpieczona przez dwoje poręczycieli: J. D. i M. D. K. D. wywiązał się z umowy w zakresie utworzenia stanowisk pracy i wyposażenia ich zgodnie z umową oraz zatrudnienia dwóch osób bezrobotnych skierowanych z urzędu pracy. W dniu [...]r. PUP przekazał na rachunek bankowy ww. refundację kosztów wyposażenia stanowisk pracy. W dniu [...]r. oraz w dniu [...]r. K. D. złożył oświadczenia o poziomie zatrudnienia w swej firmie, z których wynika, że w okresie [...]r. zatrudniał 4 pracowników. Natomiast z zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, iż we wskazanym okresie stan zatrudnienia w ww. firmie wynosił 3 pracowników. Organ odwoławczy zaznaczył, że w dniu [...]r. z jednym z dotychczasowych pracowników została rozwiązana umowa o pracę i stan zatrudnienia nie został uzupełniony, pomimo iż podpisując w dniu [...]r. umowę pracodawca zobowiązał się do utrzymania poziomu zatrudnienia 4 pracowników. Z uwagi zatem na niedotrzymanie warunków umowy, określonych w § 4 ust. 1, K. D. w dniu [...]r. został wezwany do zwrotu refundacji wraz z odsetkami ustawowymi, w myśl § 12 umowy. W dniu [...]r. pracodawca złożył wniosek o rozłożenie należności na raty, nie uzasadniając prośby. Organ I instancji dwukrotnie wzywał stronę (pismo z dnia [...]r. i z dnia [...]r.) do uzasadnienia wniosku i udokumentowania sytuacji finansowej celem ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do rozłożenia należności na raty. K. D. złożył rozliczenie przychodów oraz kosztów za [...] r., oświadczenie o osiąganych przychodach oraz posiadanym majątku, z którego wynika, iż jest współwłaścicielem gruntów rolnych i domu jednorodzinnego oraz właścicielem samochodu osobowego, a źródłem jego przychodów jest prowadzona działalność gospodarcza -restauracja "[...]"; złożył również pismo, w którym wyjaśniał, iż nie uzyskuje spodziewanych przychodów z prowadzonej działalności. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Zgromadzone w sprawie dokumenty, a szczególnie dotyczące sytuacji majątkowej K. D. (w tym dołączone do odwołania), nie uzasadniają, zdaniem organu, rozłożenia należności na raty, w przedmiotowej sprawie bowiem nie zachodzi żadna z wymienionych w przytoczonym przepisie przesłanek. Strona nie wykazała, iż dochodzenie zwrotu refundacji mogłoby pozbawić stronę lub osoby będące na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania, posiada natomiast majątek, z którego można dochodzić zwrotu należności. W związku zaś z zawartym w odwołaniu wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji dotyczącej zwrotu należności, organ II instancji wskazał, że w przedmiocie zwrotu refundacji organ zatrudnienia nie wydawał decyzji administracyjnej, powyższe bowiem jest uregulowane umową cywilnoprawną z dnia [...]r. nr [...], zaś w przypadku kwestii spornych dotyczących przedmiotu ww. umowy właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym (§ 16 umowy). K. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na wyżej opisaną decyzję ostateczną wnosząc o jej "oddalenie w całości". W uzasadnieniu skargi, poza argumentacją odnoszącą się do niemożności znalezienia pracownika na utworzone stanowisko, co legło u podstaw żądania zwrotu refundacji, K. D. podniósł, że zwrot kwoty [...]zł spowoduje bankructwo jego firmy i tak już mającej kłopoty finansowe. Nie chce dopuścić do egzekucji komorniczej, bo to wpłynie na podwyższenie jego kosztów, a także nie chciałby obciążać poręczycieli. Sytuacja finansowa jego rodziny nie pozwala mu na zapłacenie bez uszczerbku dla utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny zobowiązań w całości. Jest tylko w ¼ części współwłaścicielem nieruchomości, domu i działki, o których mowa w decyzji. Udziału tego nie może sprzedać ani zamienić bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Osiągane dochody z działalności nie pozwalają na terminowe spłacanie należności związanych z jej prowadzeniem. Nie unika wywiązania się ze zobowiązania, jednakże rozłożenie należności na raty w jego sytuacji jest konieczne aby rodzina mogła normalnie funkcjonować. Wojewoda odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu [...]r. skarżący wyjaśnił, że od roku bezskutecznie usiłuje zbyć udział w nieruchomości. Jego żona otrzymała z końcem roku wypowiedzenie z pracy, córki pracują: jedna na umowę zlecenia do końca [...]., a druga jest na stażu kończącym się w [...]. W bieżącym roku na czysto zarabiał [...] zł, jeśli do grudnia nie ureguluje zaległych opłat za energię elektryczną, wyłączą mu prąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją ostateczną jest rozłożenie na raty spłaty należności z tytułu otrzymanej przez skarżącego refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy w kwocie [...]zł Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił powołany w niej art. 76 ust.7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). Przepis ten określa warunki odroczenia lub rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia, zwrotu refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust.2 i 3 albo umorzenia tych należności w całości lub w części. K. D., w związku z wezwaniem go w dniu [...]r. do zwrotu otrzymanej refundacji w kwocie [...]zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi od dnia otrzymania refundacji, w dniu [...]r. wniósł do Powiatowego Urzędu Pracy w [...]o rozłożenie na raty tego zobowiązania. Wniosek ten obligował organy rozstrzygające w sprawie do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności mogących mieć znaczenie dla dokonania prawidłowych - z punktu widzenia wymogów art.7 § 1 kpa - ustaleń faktycznych, co pozwalałoby na podjęcie decyzji mieszczącej się w granicach uznania administracyjnego, w ramach którego Starosta wydaje decyzję w przedmiocie rozłożenia na raty zwrotu refundacji. W myśl art. 76 ust.7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy Starosta może rozłożyć na raty zwrot refundacji, jeśli zaistnieje jedna z dwóch, niżej wymienionych przesłanek, a więc wtedy, gdy: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały, refundację, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty refundacji, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Tymczasem, jak wynika to z opisanych w stanie faktycznym uzasadnień decyzji organów obu instancji, organy te bardziej skupiły swoją uwagę na wykazaniu istnienia podstaw faktycznych i prawnych do żądania zwrotu refundacji, a w ograniczonym stopniu ustaliły i rozważyły okoliczności należące do materialnych podstaw rozpatrzenia wniosku o rozłożenie spłaty refundacji na raty. Organ I instancji opierając się na oświadczeniu wnioskodawcy o osiąganych przychodach oraz posiadanym majątku, z którego wynika, że jest współwłaścicielem gruntów rolnych i domu jednorodzinnego oraz samochodu osobowego, a jego źródłem przychodów jest prowadzona działalność gospodarcza - restauracja [...]- nie ustalił ani wysokości tych przychodów, ani wartości posiadanego przez stroną majątku, ewentualnego dochodu albo korzyści czerpanych z tego majątku oraz faktycznych możliwości zaspokojenia wierzytelności z tego majątku. W rezultacie braku ustaleń w tym zakresie, reasumpcja stanu faktycznego zawarta w uzasadnieniu prawnym decyzji Starosty sprowadzająca się do stwierdzenia, że K. D. "nie wykazał istnienia okoliczności świadczących o szczególnie niekorzystnej sytuacji materialnej i finansowej, która mogłaby uzasadniać zastosowanie wobec niego ulgi, jaką jest rozłożenie na raty spłaty należności. Strona znajduje się w posiadaniu urządzeń, umeblowania i innych drobnych sprzętów stanowiących niezbędne wyposażenie restauracji posiada także majątek, z którego istnieje możliwość dochodzenie zwrotu należności" nie może być uznana za mieszczącą się w granicach uznania administracyjnego, skoro opiera się na niedomówieniach i ogólnikach i nie rozstrzyga wniosku w aspekcie ustawowych przesłanek wskazanych w art. 76 ust.7 ustawy. Z lektury pisemnego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że Wojewoda ponownie rozpatrując i rozstrzygając sprawę na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania nie tylko nie usunął stawianych w decyzji organu I instancji naruszeń art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, ale utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy sam naruszenia te powielił dodatkowo naruszając art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Wojewoda utrzymał bowiem w mocy decyzję organu I instancji, mimo że nie poczynił dodatkowych ustaleń faktycznych, a przeciwnie powtórzył ogólnikowe ustalenia organu I instancji i żadną miarą nie odniósł się do twierdzeń zawartych w odwołaniu strony. Skarżący podniósł, że nie jest w stanie wpłacić żądanej kwoty jednorazowo, że uzyskuje niewielkie dochody, posiada na utrzymaniu rodzinę, jednakże z akt administracyjnych i uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie to są dowody, jakie skarżący ponosi konkretnie wydatki na utrzymanie siebie i rodziny, czy członkowie rodziny uzyskują dochody i jakie. W tej sytuacji, Sąd pozbawiony został możliwości oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w kontekście wywodów skargi i wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie. Zaznaczyć trzeba, że postępowanie dowodowe w sądzie administracyjnym nie może prowadzić do uzupełnienia braków materiału dowodowego, do dokonywania przez Sąd oceny nowych dowodów i czynienia na ich podstawie ustaleń faktycznych w zakresie w jakim jest to przynależne właściwemu do rozstrzygnięcia sprawy organowi administracji publicznej. Dlatego należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rzeczą właściwego organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie kwotowe ustalenie dochodów uzyskanych przez skarżącego i wartości posiadanego przezeń majątku, ustalenie stanu pranego posiadanych przez stronę nieruchomości pod kątem istnienia realnej możliwości prowadzenia z nich egzekucji, kosztów utrzymania rodziny i przychodów poszczególnych członków rodziny wchodzących w skład gospodarstwa domowego skarżącego, a następnie rozważenie całokształtu tych okoliczności przez pryzmat ustanowionych przez ustawodawcę materialnych przesłanek warunkujących rozłożenie spłaty refundacji na raty określonych w art. 76 ust.7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Mając powyższe na względzie orzec należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 135 p.p.s.a. jak w pkt I wyroku, orzeczenie zawarte w pkt II oparte zostało na podstawie art. 152 p.p.s.a.