II SA/Sz 551/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi E. H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem wydanym w dniu [...] r. [...] w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 83 ust. 2 i art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290) po rozpatrzeniu zażalenia E. H. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim z dnia [...] r., nr [...] wydane w sprawie przedłożenia dokumentów dot. zalegalizowania robót budowlanych związanych z wykonaniem obiektu małej architektury w miejscu publicznym (pełniącego funkcję miejsca do gromadzenia odpadów stałych), bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] , obr. ew.[...] , położonej przy ul. [...] i ustalające inwestorowi – E. H. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Opisane rozstrzygnięcie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin działki nr [...] położonej w S. przy ul. [...] ustalił, że do znajdującego się na tej nieruchomości budynku, dobudowany został obiekt budowlany składający się z trzech boksów, pełniący funkcję śmietnika. Obiekt ten został wybudowany w [...] r. bez decyzji o pozwoleniu na budowę przez B. K. i E. H. Następnie organ powiatowy decyzją z dnia [...] r., nr [...] nakazał inwestorom rozbiórkę stalowego śmietnika składającego się z trzech boksów wybudowanego bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też bez zgłoszenia właściwemu organowi. W postępowaniu odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną w dniu [...] r., nr[...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu powiatowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 września 2004 r. sygn. akt. SA/Sz 2212/02 po rozpoznaniu skargi E. H. uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, uznając, pomimo prawidłowego rozstrzygnięcia w części nakazującej rozbiórkę, uzasadniony zarzut dotyczący niewłaściwego określenia w decyzji przedmiotu sporu, która zawierała nakaz rozbiórki śmietnika stalowego składającego się z trzech boksów, podczas gdy w chwili wydawania rozstrzygnięć przez organy śmietnik ten nie był stalowy lecz murowany. Mając na uwadze powyższe, po przeprowadzeniu powtórnych oględzin zgodnie ze stanowiskiem Sądu sporny obiekt zakwalifikowano jako obiekt małej architektury. W celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem ww. samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z wykonaniem obiektu małej architektury (pełniącego funkcję miejsca gromadzenia odpadów stałych) na terenie działki nr [...], obr. ewid. [...] położonej przy ul. [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia: - zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku takiego planu; - dokumentów o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, o ile zaświadczenie (decyzja) wymienione w pkt 1 stwierdzi zgodność obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj.: a/ określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych, b/ szkiców lub rysunków wykonanego murowanego obiektu małej architektury wraz z pozwoleniami, uzgodnieniami i opiniami wymaganymi odrębnymi przepisami, c/ projektu zagospodarowania działki lub terenu, wykonanego przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane i przynależnego do właściwej izby budowlanej, - oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. B. K. dokonał częściowej rozbiórki obiektu obejmującej dwa boksy rzeczonego obiektu budowlanego, natomiast E. H. przedłożył wymagane dokumenty dotyczące użytkowanej przez niego części tego obiektu tj. jednego boksu. Z uwagi na powyższe PINB postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 49b ust. 4 i ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego ustalił E. H. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem E. H. złożył zażalenie w którym wniósł o wstrzymanie jego wykonalności oraz podniósł, że sporny obiekt został wybudowany i umiejscowiony wg projektu architektonicznego budynku usługowo-mieszkalnego zatwierdzonego przez "Wydział Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego pl. [...] , nr [...] z dnia [...] r. udzielający M. i E. H. pozwolenia na budowę" oraz, że jest usytuowany na planie sytuacyjnym z legendą, oznaczony jak pozostałe obiekty do wybudowania oraz "zapisany w opisie techn. Projektu poz. [...] Urządzenie terenu-obiekt został wybudowany we [...] r. w czasie kontynuowania budowy budynku usługowo-mieszkalnego". Skarżący zaznaczył, że po zgłoszeniu budynku do częściowego użytkowania w [...] r. i zawiadomieniu o zakończeniu budowy, jak i uporządkowania terenu w [...] r. nie wniesiono uwag i zastrzeżeń. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w decyzjach wydawanych w 2002 r. jednoznacznie ustalono i wykazano, że przedmiotowy obiekt budowlany – pozostała obecnie jego część – wybudowany został bez wymaganego ówcześnie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, tym samym jest bezzasadny zarzut skarżącego, że rzeczony obiekt budowlany wybudowany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., nr [...], ponieważ nie obejmowała ona swym zakresem tego obiektu. Z załączonych do akt sprawy map oraz z map przedłożonych przez skarżącego jednoznacznie wynika, że w projekcie przestrzennego zagospodarowania działki obiekt określony jako śmietnik umiejscowiony jest przy przepompowni, zaś ww. obiekt został dobudowany bezpośrednio do budynku usługowo-mieszkaniowego, a tym samym nie może on być tożsamy z obiektem oznaczonym w projekcie. Ponadto, jak wynika z materiałów sprawy, został on wybudowany i rozbudowany już po zakończeniu budowy ww. budynku mieszkalno-usługowego, co potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 września 2004 r., sygn. akt SA/Sz 2212/12. Zatem nie ulega wątpliwości, że sporny obiekt budowlany – pozostała jego część – wybudowany został samowolnie. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo i zasadnie organ powiatowy zastosował tryb postępowania przewidziany w przepisie art. 49b Prawa budowlanego, tj. postępowanie legalizacyjne samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych lub ich części, których budowa wymagała uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Skarżący przedłożył wymagane dokumenty, z których wynika, że obiekt ten w obecnym stanie technicznym nie zagraża życiu i mieniu oraz zaświadczenie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. potwierdzające, że obiekt ten nie jest sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Również wysokość opłaty legalizacyjnej ustalona została zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, tj. art. 49b ust. 5 pkt 1. Powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego E. H. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W uzasadnieniu powtórzył argumenty zawarte w zażaleniu od postanowienia organu I instancji. Ponadto podniósł, iż decyzją z [...] r. nakazano rozbiórkę stalowego śmietnika, który nie istniał od [...] r., ponieważ w sierpniu tego roku został wybudowany śmietnik z cegły na placyku gospodarczym, co przesądziło o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, który w [...] r. uchylił błędne decyzje. Po wyroku Sądu nie wszczęto postępowania legalizacyjnego spornego obiektu, o którym organ budowlany wiedział, że jest to obiekt murowany, a w [...] r. tego typu obiekty można było zalegalizować bezpłatnie, czego organ nie uczynił. Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem organu, że obiekt "dobudowano bezpośrednio do budynku usługowo – mieszkalnego" oraz, że "przedmiotowy obiekt wybudowany został po zakończeniu budowy" wywodząc, że został on dobudowany w [...] r. na podstawie aktualnego projektu zatwierdzonego decyzją w [...] r. do ściany budynku technicznego przepompowni. Z uwagi na fakt, że jedno z pomieszczeń technicznych przy którym oznaczony jest dobudowany obiekt, wynajęto na Usługowy Zakład Fryzjerski, nie mógł on być w całości wybudowany bezpośrednio w oknach zakładu fryzjerskiego, dlatego został przesunięty w ten sposób, że jedna z jego ścian pozostała na gruncie określonym w projekcie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał rozstrzygnięcie wydane w przedmiotowej sprawie, wnosząc z uwagi na powyższe o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji (postanowienia) z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej jako P.p.s.a. wynika, że zaskarżona decyzja powinna ulec uchyleniu, wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przy braku powyższych przesłanek sąd oddala skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. Oceniając kwestionowane postanowienie w szczególności przypomnieć należy, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 7 września 2004 r., sygn. akt SA/Sz 2212/02 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu Sąd zawarł ocenę prawną i wskazania dla organów administracji publicznej co do dalszego postępowania. Od rzeczonego wyroku nie została wniesiona skarga kasacyjna i stał się on prawomocny. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest również przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, natomiast wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Stanowią one więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Zatem kontrolując zaskarżoną decyzję należy zweryfikować ją z oceną prawną i ze wskazaniami zawartymi w wyroku Sądu z dnia 7 września 2004 r. w sprawie o sygn. akt SA/Sz 2212/02. W wymienionym powyżej wyroku Sąd wskazał, że pomimo prawidłowego rozstrzygnięcia w części nakazującej rozbiórkę, organy wadliwie określiły jej przedmiot, nakazując rozbiórkę śmietnika stalowego składającego się z trzech boksów, podczas gdy faktycznie w chwili wydawania decyzji zarówno przez organ I jak II instancji przedmiotowy śmietnik był murowany a nie stalowy. Wobec tak sformułowanego wskazania co do dalszego postępowania, za prawidłowe uznać należy działanie organu powiatowego, polegające na dokonaniu ponownych oględzin spornego obiektu w dniu [...] r., w oparciu o które ustalono, że przedmiotowy obiekt jest konstrukcji murowanej, posiada trzy pomieszczenia, zadaszenie o konstrukcji drewnianej pokryte blachą i zajmuje powierzchnię terenu o wymiarach w rzucie ok. [...] m. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, organ zakwalifikował rzeczony obiekt jako obiekt małej architektury (pełniący funkcję do gromadzenia odpadów). Bezsporny jest również fakt że, wbrew twierdzeniom skarżącego, przedmiotowy obiekt wybudowany został we [...] r. bez wymaganego ówcześnie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej w miejscu innym niż ten przewidziany w projekcie budowy zakładu fotograficznego z częścią mieszkalną. Tym samym za bezzasadny należy uznać podnoszony powtórnie przez skarżącego zarzut, że sporny obiekt budowlany wybudowany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., nr [...], ponieważ nie obejmowała ona swym zakresem tego obiektu. Dokonane w tym zakresie ustalenia przez organy, potwierdził Sąd w wyroku z dnia [...] r. Tak więc w niniejszej sprawie bezspornie ustalono, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, która spełniała ustawowe warunki do dokonania jej legalizacji. W konsekwencji powyższego, przechodząc do kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że organy nadzoru budowlanego w tej sytuacji właściwie zastosowały w sprawie art. 49b ustawy Prawo budowlane i nie ma podstaw do kwestionowania podjętych rozstrzygnięć. Stosownie bowiem do treści art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane (DZ.U. z 2016 r., poz. 290) organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. 3. W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1. 4. Jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 5. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g, z tym że wysokość opłaty w przypadku budowy, o której mowa w: 1) art. 29 ust. 1 pkt 9-11, 14 oraz w art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 - wynosi [...] zł; 2) art. 29 ust. 1 pkt 1lit. b-d, pkt 2, 2a, 3, 3a, 6, 12, 13, 16, 19, 20b oraz 28 - wynosi [...] zł. Nałożone obowiązki E. H. wykonał (drugi z inwestorów rozebrał dwa boksy obiektu), a wobec stwierdzenia przez organ, że obiekt ten nie jest sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ był zobligowany do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Nałożenie takiej opłaty jest bowiem kolejnym etapem postępowania legalizacyjnego, który organ nadzoru budowlanego ma obowiązek przeprowadzić, jeśli inwestor wykona nałożone wcześniej przez organ obowiązki, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przy czym jej wysokość nie budzi zastrzeżeń – wliczona zostało prawidłowo zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wyjaśnić dodatkowo należy, że inwestor samowolnie realizujący inwestycję musi liczyć się ze wszelkimi konsekwencjami prawnymi wynikającymi z powyższej procedury, w tym w szczególności z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej, jak również z ewentualnym obowiązkiem rozebrania wybudowanego niezgodnie z prawem obiektu budowlanego. Postępowanie legalizacyjne zmierza do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a zatem do stanu, w którym obiekt budowlany, uznany za spełniający wymogi prawa, będzie mógł istnieć (z jednoczesnym zobowiązaniem inwestora do uiszczenia opłaty legalizacyjnej), albo będzie podlegał rozbiórce, jeżeli inwestor nie spełni wymogów przewidzianych prawem. W obecnym stanie prawnym nie ma żadnej możliwości miarkowania opłaty legalizacyjnej. Jej ustalenie nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego, ani od sytuacji finansowej czy życiowej inwestora, ponieważ sposób wyliczania wynika z mocy samego prawa. Na jej wysokość mają wpływ tylko takie elementy, jak kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu. Opłata legalizacyjna nie podlega egzekucji, a nieuiszczenie jej w terminie prowadzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Prawidłowe rozstrzygnięcie i bezzasadność zgłoszonych zarzutów skargi powodują jej oddalenie stosownie do art. 151 P.p.s.a.