II SA/Sz 552/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka – Kuligowska /spr./, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Dziwnów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 5 marca 2009 r., Nr NK.4.K.0911/19/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dziwnów, części obrębu Międzywodzie I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu , III. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz Gminy Dziwnów kwotę [...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 marca 2009r. Nr NK.4.K.0911/19/09 Wojewoda Zachodniopomorski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr XLVI/279/2009 Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 2 lutego 2009r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dziwnów, część obrębu Międzywodzie działki Nr 758/2, 758/5, 758/7, 872/1-872/47, 872/49-872/76. Z treści rozstrzygnięcia wynika, że Rada Miejska w Dziwnowie zgodnie z uchwałą Nr XXXVIII/413/2006 Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 29 czerwca 2006r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dziwnów przyjętego uchwałą Nr XII/117/99 Rady Gminy w Dziwnowie z dnia 26 października 1999r. zmienionego uchwałami Nr XXXI/339/2005 i Nr XXXI/340/2005 Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 30 listopada 2005r. oraz uchwałą Nr XIII/78/2007 Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 28 sierpnia 2007r. podjęła uchwałę opisaną w rozstrzygnięciu nadzorczym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że uchwalony plan jest niezgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dziwnów, a zatem przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Opiniowana uchwała z dnia 2 lutego 2009r. wprowadza na terenach oznaczonych w załączniku graficznym symbolami 8MN, 9MN oraz 23 MN zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem lokalizacji funkcji usługowych wbudowanych, a na terenach 15US, 16US i 17US zabudowę usług sportu i rekreacji. Natomiast Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w części graficznej planu przewiduje dla tych terenów – siedliska łąk słonych ochronnych. Ponadto zdaniem organu nadzoru z części tekstowej Studium nie wynika, aby na tych terenach dopuszczona była jakakolwiek zabudowa. Gmina Dziwnów zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody Zachodniopomorskiego : - rażące naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez niezasadne zastosowanie w przedmiotowej sprawie z powodu uznania, że uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dziwnów; - rażące naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuprawnione uznanie, że skarżąca naruszyła zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - naruszenia art. 7 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nieuwzględnienie słusznego interesu strony; - naruszenie art. 107 § 3 kpa, poprzez niewystarczające uzasadnienie w zaskarżonym rozstrzygnięciu podstaw faktycznych i prawnych decyzji i nie wskazanie z jakich przyczyn organ administracji uznał, że Studium na terenach oznaczonych graficznymi symbolami 8MN, 9 MN, 23MN, 15US, 16US i 17US nie dopuszcza zabudowy. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewoda Zachodniopomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Uchwała Nr XLVI/279/2009 Rady Miejskiej w Dziwnowie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dziwnów części obrębu Międzywodzie działki Nr 758/2, 758/5, 758/7, 872/1-872/47, 872/49-872/76 wprowadza na terenach oznaczonych w załączniku graficznym symbolami 8MN, 9MN oraz 23MN zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem lokalizacji funkcji usługowych wbudowanych, a na terenach 15US, 16US i 17US zabudowę usług sportu i rekreacji. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w części graficznej planu przewiduje natomiast dla tych terenów siedliska łąk słonych ochronnych. Ponadto z części tekstowej Studium nie wynika, aby na tych terenach dopuszczona była jakakolwiek zabudowa. Zatem został naruszony przepis art. 20 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia art. 7 i 107 § 3 kpa organ uznał je za niezasadne. Wynikające z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym stosowanie odpowiednie przepisów kpa należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Przepis art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje jakie elementy rozstrzygnięcie nadzorcze winno zawierać, a mianowicie uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu. Kwestionowane przez stronę skarżącą rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera uzasadnienie faktyczne, wyjaśnia na czym naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polega i w czym się wyraża. Ponadto na podstawie art. 85 ustawy o samorządzie gminnym – wojewoda dokonuje oceny działalności organów jednostek samorządu terytorialnego tylko i wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem. Również zdaniem organu nadzoru nie został naruszony przepis art. 107 § 3 kpa, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest decyzją administracyjną. Zawiera natomiast wszystkie obligatoryjne elementy wskazane w art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym tj. uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę organ podnosi, że z części tekstowej Studium nie wynika, aby na tych terenach dopuszczona była jakakolwiek zabudowa nawet w przypadku, gdy uściślenie zasięgu łąk środowiskowych ulegnie zmniejszeniu w wyniku dodatkowych badań przeprowadzonych na etapie sporządzania projektu planu miejscowego. Zmniejszenie obszaru środowiskowego na terenie łąk nie spowoduje przeznaczenia tego terenu poprzez zastąpienie go funkcją mieszkaniową. Zmniejszenie solnisk na spornych terenach nie zmienia faktu, iż określony w Studium "kierunek rozwoju" dla łąk spowoduje, iż tereny te nadal pozostaną łąkami. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta prowadzona jest w oparciu o kryterium legalności. Przechodząc do rozważań w zakresie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego niezbędne jest na wstępie podkreślenie, iż tego rodzaju akt wydawany przez wojewodę winien w pełni przedstawiać wszystkie przesłanki, które doprowadziły do jego powzięcia. Organ nadzoru musi zawsze w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, który waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnienie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niepełnych wywodów. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, Sąd dokonywał oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 5 marca 2009r. stwierdzającego nieważność uchwały Nr XLVI/279/2009 Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 2 lutego 2009r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dziwnów, części obrębu Międzywodzie działki Nr 758/2, 758/5, 758/7, 872/1-872/47, 872/49-872/76. Skargę na to rozstrzygnięcie wniosła Gmina Dziwnów, domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem rozstrzygnięcie to zostało wydane między innymi z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W przekonaniu Sądu, skarga co do zarzutu naruszenia przez organ art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu można zarzucić, iż wskazane w nim naruszenie prawa jest wynikiem wadliwej oceny uchwały organu stanowiącego Rady Miejskiej w Dziwnowie. Ocena ta zawarta w uzasadnieniu jest nader lakoniczna, chociaż należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że stosownie do treści art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze formalnie zawiera wszystkie wymagane w tym przepisie elementy. Okazało się to jednak niewystarczające, aby zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze mogło pozostać w obiegu prawnym. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidział sankcję nieważności uchwały rady gminy w razie naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Zauważyć tu należy, iż większym, rygoryzmem nacechowane jest naruszenie zasad sporządzania planu. O ile bowiem naruszenie trybu sporządzania planu może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały, uznawane jest więc za rażące naruszenie prawa. Materiał zgromadzony w aktach rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy gminy w toku postępowania zmierzającego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachowały wymagany ustawą tryb sporządzania planu. Jednakże przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały zdaniem organu nadzoru naruszone zasady jego uchwalania i dlatego stwierdził nieważność uchwały. Ustawodawca ustanowił dwa akty planowania lokalnego w gminie : studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest przeznaczonym do użytku wewnętrznego gminy opracowaniem, które zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Wyniki tego opracowania oraz płynące z nich wnioski kształtują politykę przestrzenną gminy, jednak moc obowiązującą mogą znaleźć tylko w planach miejscowych, regulujących przeznaczenie terenów oraz sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. Wprawdzie realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako aktów prawa miejscowego, jednak ustalenie studium wiążą organy przy sporządzaniu planu miejscowego, co wynika wprost z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium. Przy czym należy zauważyć, że stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od szczegółowości zapisów studium. Niemniej jednak zasadą, wyrażoną w art. 20 ust. 1 ustawy, jest możliwość uchwalenia planu miejscowego przez radę gminy dopiero po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Stwierdzenie zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązującymi ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może nastąpić w samej uchwale, w której jest uchwalony plan miejscowy, jeżeli stwierdzenie o takiej zgodności znajduje się w części wstępnej uchwały. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Jednak kwestia tejże zgodności podlega ocenie organu nadzoru, a w razie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, rzeczą sądu jest ocena czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium. Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, iż uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Dziwnów, części obrębu Międzyzdroje na terenach oznaczonych w załączniku graficznym symbolami 8MN, 9MN oraz 23 MN przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem lokalizacji funkcji usługowych wbudowanych, a na terenach 15US, 16US i 17US zabudowę usług sportu i rekreacji, a Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dziwnów przyjęte uchwałą Rady Gminy w Dziwnowie z dnia 26 października 1999r. (ze zmianami) w części graficznej studium przewiduje dla tych terenów siedliska łąk słonych ochronnych. Po stwierdzeniu tej niezgodności organ nadzoru wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd orzekający w niniejszej sprawie przeprowadził w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. uzupełniające postępowanie dowodowe i dopuścił dowód z części tekstowej w/w studium (k.48), powiększonego wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k.44), opracowania ekofizjograficznego z października 2006r. oraz ekspertyzy zawierającej uwarunkowania przyrodnicze dla m.p.z.g. z września 2006r. (k.52). W części tekstowej studium (str.9 pkt 7) wskazano: "Uwzględniając przebieg i okres prac kartograficznych na badanym terenie (późne lato), przedstawione zasięgi są bardzo zgeneralizowane i wymagają uściślenia na etapie opracowania planu zagospodarowania przestrzennego w skali mapy dokładniejszej". W dalszej części na stronie 26 Studium zapisano "w części wschodniej terenów obrębu geodezyjnego Międzywodzie przylegających do terenów wojskowych, w sąsiedztwie istniejącej drogi w części zachodniej proponuje się funkcje mieszkaniową z lokalizacją centrum handlowego. Od strony zalewu na terenach leśnych - funkcje rekreacyjna (pensjonaty, ośrodki wczasowe, przystań jachtowa, pola namiotowe, ciągi piesze, ciągi widokowe). Z powyższych zapisów Studium wynika, że obszar łąk solniskowych został wskazany na podstawie przeprowadzonych badań w sposób orientacyjny i ich zasięg miał zostać uściślony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po przeprowadzeniu kolejnych badań. W części graficznej studium (k-48) obejmujący obszar objęty planem występują tylko jeszcze dwie funkcje - strefa zabudowy mieszkaniowousługowej i rekreacyjnej. Na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po przeprowadzeniu badań przyrodniczych dokonano uściślenia granic występowania łąk słonych, których obszar został ograniczony w zakresie niezbędnej ochrony. Z uwagi na powyższy fakt tereny, na których nie ujawniono obecności łąk słonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały przeznaczone według zapisu na stronie 26 Studium: działki o symbolach 8 MN, 9 MN i 23 MN - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem lokalizacji funkcji usługowych wbudowanych, zaś działki o symbolach 15 US, 16 US i 17 US- pod usługi sportu i rekreacji. Na stronie 43 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dziwnów wskazuje się potrzebę opracowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu na południe od Międzywodzia -pod rozwój funkcji mieszkaniowej i rekreacyjnej. Z części graficznej Studium wynika również, że część obszaru przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniowo – usługową i rekreacyjną w planie miejscowym przeznaczona została na strefę ochronną zieleni solniskowej. Organ nadzoru w swoim rozstrzygnięciu do powyższych zapisów studium nie odniósł się, wyrażając arbitralny pogląd, że z części tekstowej studium nie wynika, aby na terenach przeznaczonych w załączniku graficznym studium na ochronne siedliska łąk słonych dopuszczona była jakakolwiek zabudowa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru dokona pogłębionej analizy zapisów planu z częścią tekstową studium dotyczącą kierunków i zasad rozwoju przestrzennego przedmiotowego terenu, mając na uwadze to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa dopiero precyzyjnie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i określa przeznaczenie terenów. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi podnieść należy, że wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu przede wszystkim art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym i organ nadzoru powołując ten przepis nie naruszył prawa. Zarzut naruszenia art. 7 i art. 107 § 3 Kpa również okazał się nietrafny. Zgodnie z treścią art. 91 ust.5 ustawy o samorządzie gminnym odpowiednie stosowanie przepisów Kpa należy rozumieć jako uwarunkowanie pomocniczne wszędzie tam, gdzie w/w ustawa nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, bowiem przepisy art. 91 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym kwestie te reguluje. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 148, art. 152, art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.