II SA/Sz 552/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2010r. sprawy ze skargi D. A. na decyzję Dyrektora Służby Więziennej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Podaniem z dnia [...] r. D. A. – st. chor. w st. spoczynku, wniósł do dyrektora Aresztu Śledczego o zwrot kosztu przejazdu swojego i małżonki z [...]do [...]w wysokości ceny biletu drugiej klasy pociągu pospiesznego, kosztów przewozu urządzenia domowego, wypłaty zasiłku osiedleniowego w wysokości 300% uposażenia oraz diety dla siebie i małżonki za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu zamieszkania. Wniosek ten funkcjonariusz oparł na przepisach art. 110 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207,poz. 1761) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 kwietnia 2003 r. w sprawie należności przysługujących funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu podróży służbowych na obszarze kraju i przeniesień (Dz. U. Nr 88, poz.813). W uzasadnieniu wniosku D. A. podniósł, że po zwolnieniu ze służby na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej wraz z małżonką obrał [...]jako miejsce zamieszkania w kraju. Dyrektor Aresztu Śledczego pismem z dnia [...]r. nr [...]w odpowiedzi na wniosek poinformował D. A., że wniosek rozpatrzył odmownie. Dyrektor podniósł, że w dniu [...]r. D. A. został zwolniony ze służby na własną prośbę w związku z posiadaniem wysługi emerytalnej. Wskazując na treść art. 104 ust. 1 pkt 6 oraz art. 110 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej Dyrektor wyjaśnił, że wnioskodawca zgodnie z tymi przepisami otrzymał zryczałtowany równoważnik pieniężny za niewykorzystany w danym roku przejazd środkami publicznego transportu zbiorowego na koszt jednostki organizacyjnej SW, a ponadto decyzją personalną z dnia [...]r. przyznano mu odprawę, gdyż ekwiwalent pieniężny za urlop nie przysługiwał mu. W dniu zwolnienia ze służby funkcjonariuszowi temu nie przysługiwał zwrot kosztów przejazdu do obranego miejsca zamieszkania w kraju a także zwrot kosztów urządzenia domowego według zasad obowiązujących przy przeniesieniach służbowych. Zgodnie z art. 109 ust. 1 należności z tytułu podróży służbowych i przeniesień przysługują w razie przeniesienia z urzędu funkcjonariusza do pełnienia służby w innej miejscowości albo do delegowania do czasowego pełnienia służby. D. A. na stanowisko kierownika Oddziału Zewnętrznego w [...]został mianowany decyzją personalną nr [...] z dnia [...]r. – z dniem [...]r. w związku z czym nie było podstawy do wypłaty świadczeń o których mowa w art. 110 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej oraz zasiłku osiedleniowego, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 kwietnia 2003 r. Pismem z dnia [...]r. D. A. wniósł zażalenie do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej podnosząc, że łączenie art. 109 ust. 1 z art. 110 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej jest błędne, niezgodne z ustawą i wniósł o zmianę błędnej decyzji organu pierwszej instancji. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej pismem z dnia [...]r. nr [...] poinformował D. A., że jego żądanie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 110 ust. 1 pkt 4 ustawy Służbie Więziennej funkcjonariusz zwolniony ze służby m.in. na podstawie pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby, obok wymienionych w pkt 1-3 należności otrzymuje również zwrot kosztów przejazdu do obranego miejsca zamieszkania w kraju dla siebie, małżonka oraz dzieci a także zwrot kosztów przewozu kosztów urządzenia domowego według zasad obowiązujących przy przeniesieniach służbowych. Z powyższych przepisów wynika, że prawo funkcjonariusza zwolnionego ze służby do należności wymienionych w tym przepisie powstaje bezpośrednio z mocy ustawy natomiast zasady przyznawania świadczeń wymienionych w pkt 4 art. 110 cyt. ustawy regulują przepisy §12-21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Wnioskodawca nie jest funkcjonariuszem SW od blisko roku i dlatego organ stwierdził, że zgodnie z art. 110 ust. 1 pkt 4 ustawy o S.W. nie posiada prawa do należności określonych w tym przepisie. Przepis art. 110 ustawy jednoznacznie wskazuje, że prawo do świadczeń w nim wymienionych posiada funkcjonariusz zwolniony ze służby a nie były funkcjonariusz po zwolnieniu ze służby. Przepis ten, zdaniem organu, wyraźnie dotyczy funkcjonariuszy, którzy w dacie zwolnienia posiadają uprawnienia do świadczeń w nim wymienionych. Tak więc, gdyby będąc funkcjonariuszem D. A. zadeklarował przeprowadzkę do innej miejscowości i roszczenie powstało by w dacie zwolnienia ze służby mógłby domagać się zwrotu należności na podstawie art. 103 ustawy o SW. Ponadto Dyrektor wyjaśnił, że zasiłek osiedleniowy, zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości przysługuje wyłącznie funkcjonariuszowi przeniesionemu do dalszego pełnienia służby w innej miejscowości. Reasumując powyższe ustalenia oraz mając na względzie wskazane przepisy prawa, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej stwierdził, że żądania D. A. są bezpodstawne i nie zasługują na uwzględnienie. D. A. nie zgadzając się z powyższym sposobem załatwienia sprawy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, którą określił jako "zażalenie na odmowne rozpatrzenie" jego wniosku. W uzasadnieniu skargi podniósł, że składając wniosek w dniu 17 listopada 2009 r. spełniał wymogi zawarte w art. 110 ust. 1 pkt 4 ustawy. Kwestionując interpretacją organu, skarżący stwierdził, że gdyby będąc funkcjonariuszem zadeklarował przeprowadzkę to nie miałby wówczas zastosowania art. 110 ust.1 pkt 4 ponieważ w dniu złożenia deklaracji nie byłby funkcjonariuszem zwolnionym ze służby. Jeśli świadczenia o których mowa w art. 110 ustawy o SW powstają bezpośrednio z mocy ustawy, to zdaniem skarżącego stają się od dnia zwolnienia wymagalne i może mieć tu zastosowanie art. 103 ustawy. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Administracyjno-prawny przedmiot niniejszej sprawy wyznaczony został treścią żądania D. A., emerytowanego funkcjonariusza Służby Więziennej, ostatnio pełniącego te służbę w Areszcie Śledczym, który wniósł do Dyrektora tej jednostki o wypłatę należności związanych przeprowadzeniem się po zakończeniu służby do innej miejscowości. Jako podstawę prawną roszczenia funkcjonariusz wskazał art. 110 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Na wstępie wyjaśnić zatem trzeba, czemu Sąd dał już wyraz w postanowieniu z dnia 29 kwietnia 2010r. (k.13-21 akt sądowych), że sprawa rozpatrzenia wniosku funkcjonariusza Służby Więziennej złożonego na podstawie art. 110 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonego aktu tj. w dniu 11 stycznia 2010 r. nadanym ustawą z dnia 26 kwietnia 1996r. (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 2007, poz. 813 z późn. zm.) była sprawą podlegającą rozpatrzeniu w drodze decyzji administracyjnej, gdyż jest to zagadnienie należące do spraw osobowych. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 2 ustawy, przez sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, należy rozumieć: mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska, przenoszenie i zwalnianie ze stanowisk, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, ustalanie uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Z art. 31 ust. 4 wynika zaś, że sprawy osobowe podlegają rozpatrzeniu w drodze decyzji, skoro ustawodawca przewidział, że od decyzji w sprawach osobowych służy, w trybie określonym w tym przepisie, odwołanie. Bezsporne jest, że skarżący został zwolniony ze służby na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej na własną prośbę w związku z osiągnięciem uprawnień do emerytury. W tej sytuacji, miał do niego zastosowanie art. 110 ust. 1 ustawy określający należności przysługujące funkcjonariuszowi zwalnianemu ze służby na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 1, 2, 5, i 6 oraz ust. 3 pkt 1, 3-7 tej ustawy. W myśl tego przepisu funkcjonariusz Służby Więziennej zwolniony ze służby na wyżej wskazanej podstawie prawnej otrzymuje: 1) odprawę, 2) ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz urlopy zaległe, 3) zryczałtowany równoważnik pieniężny za niewykorzystany w danym roku przejazd, o którym mowa w art. 72, 4) zwrot kosztów przejazdu do obranego miejsca zamieszkania w kraju dla siebie, małżonka oraz dzieci, a także zwrot kosztów przewozu urządzenia domowego według zasad obowiązujących przy przeniesieniach służbowych. Tak więc, roszczenie o zwrot kosztów przejazdu i przewozu określone w art. 110 ust. 1 pkt 4 ustawy, jako związane ze zwalnianiem funkcjonariusza Służby Więziennej należy do spraw osobowych i w jego przedmiocie organy powinny były rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej. Z ustaleń organów obu instancji wynikało, że w odniesieniu do D. A. były wydana decyzja administracyjna na podstawie art. 110 ustawy o Służbie Więziennej, lecz decyzji tej nie dołączono do akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę. W tej sytuacji, celem ustalenia jaki był zakres przedmiotowy rozstrzygnięty tą decyzją Sąd zobowiązał organ do jej przedłożenia i na rozprawie z urzędu przeprowadził z niej dowód. Okazało się, że decyzją personalną z dnia [...]r. Nr [...]Dyrektor Aresztu Śledczego przyznał D. A. na podstawie art. 110 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej odprawę. Decyzja ta nie zawiera żadnych innych rozstrzygnięć w przedmiocie należności określonych w art. 110 ust. 1 pkt 2-4 omawianej ustawy. Zważywszy na to, że pisma zarówno Dyrektora Aresztu Śledczego jak i Okręgowego Dyrektora Służby Więziennej wydane zostały przez właściwe do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku organy, a przy tym zachowany został administracyjny tok instancji, a ponadto zawierają treść rozstrzygnięcia, wskazują jego podstawę prawną i zawierają uzasadnienie prawne i faktyczne, zostały opatrzone datą, numerem i podpisem właściwych osób, Sąd przyjął, że posiadają niezbędne elementy decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. i w istocie stanowią decyzje administracyjne. Dało to podstawę do poddania tych aktów kontroli merytorycznej według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania sądu administracyjnego zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni art. 110 ust. 1 pkt 4 ustawy pragmatycznej. Według orzekających w niej organów obu instancji, zwrot kosztów, o których mowa w tym przepisie przysługuje funkcjonariuszowi jeśli najpóźniej w dniu zwolnienia zgłosi zamiar przeniesienia się do innej miejscowości. Skarżący zaś twierdzi, że zgłoszenie roszczenia o wypłatę należności na podstawie art.. 110 ust. 1 pkt 4 może skutecznie nastąpić również w terminie późniejszym tzn. już po zwolnieniu funkcjonariusza ze służby . Zdaniem Sądu, w sporze tym, co do zasady przyznać należy rację skarżącemu. Art. 110 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej w brzmieniu obowiązującym w dniu zaskarżonej decyzji określa, jakie świadczenia przysługują funkcjonariuszowi Służby Więziennej zwolnionemu ze służby. Jest to katalog świadczeń o charakterze zamkniętym, co oznacza, że nie można go ani ograniczać, ani rozszerzać. W przypadku ustalenia stanu faktycznego spełniającego hipotezy zawarte w pkt 1-4 tego przepisu należy uwzględnić uprawnienia funkcjonariusza przysługujące mu z mocy tych norm prawnych. Przepis art. 110 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej nie uzależnia przyznania funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby wskazanej w nim należności od złożenia wniosku w określonym terminie. W związku z tym, za nieporozumienie uznać trzeba odwoływanie się przez organy obu instancji przy wykładni przesłanek materialno-prawnych należności wymienionych w art. 110 ust. 1 pkt 4, do przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 kwietnia 2003 r. w sprawie należności przysługujących funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu podróży służbowych na obszarze kraju i przeniesień ( Dz. U. Nr 88, poz. 813). Zawarte w w art. 110 ust. 1 pkt 4 ustawy odesłanie do " zasad obowiązujących przy przeniesieniach służbowych" jest odesłaniem do zasad postępowania dotyczącego przeniesień służbowych (złożenie wniosku, sposób udokumentowania określonych w przepisie ustawy wydatków podlegających zwrotowi itp.) a nie do materialno-prawnych regulacji dotyczących przeniesień służbowych. Dlatego za nadinterpretację omawianego przepisu uznać trzeba stanowisko, że zwrot kosztów o których mowa w art. 110 ust. 1 pkt 4 ustawy nie obejmuje byłego funkcjonariusza, a odnosi się do funkcjonariusza zwalnianego. Taka wykładnia pozostaje w sprzeczności nie tylko z ratio legis omawianego przepisu, ale także z jego dosłownym brzmieniem wyrażającym się zwrotem : "Funkcjonariusz zwolniony ze Służby Więziennej otrzymuje (...)". Celem omawianej regulacji jest ułatwienie funkcjonariuszowi, poprzez udzielenie wsparcia finansowego (w drodze zwrotu określonych kosztów przejazdu i przewozu), zorganizowania sobie i rodzinie nowego centrum życiowego w związku ze zwolnieniem ze służby. Jest oczywiste, że podjęcie przez funkcjonariusza decyzji o zmianie miejsca zamieszkania może wiązać się z szeregiem okoliczności ubocznych, podjęcia czynności organizacyjnych rozłożonych w czasie, a w konsekwencji nie zawsze będzie możliwe powzięcie takiego zamiaru przed zwolnieniem lub wkrótce po zwolnieniu ze służby. Stanowisko organów Służby Więziennej wyrażone w niniejszej sprawie o konieczności sygnalizowania przez funkcjonariusza zamiaru zmiany miejsca zamieszkania jeszcze przed zwolnieniem ze służby jest chybione, nie znajduje oparcia w przepisie prawa materialnego i stanowi niedozwolone ograniczenie prawa przyznanego ustawą funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby. Uprawnienie określone w art. 110 ust 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej jest wprawdzie uprawnieniem jednorazowym, ponieważ pozostaje w związku ze zwolnieniem ze służby, jednakże przystąpienie do jego realizacji może nastąpić już po zwolnieniu ze służby. Reasumując powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa materialnego. Podkreślenia jednak wymaga, że prawidłowe rozpatrzenie wniosku skarżącego wymagało będzie poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych nie tylko co do wysokości poniesionych przezeń wydatków wynikających z przeniesienia się do innej miejscowości w związku ze zwolnieniem ze Służby Więziennej (§ 14, § 19 wskazanego wyżej rozporządzenia) , ale także niezbędne będzie skonfrontowanie roszczeń wymienionych we wniosku strony z zakresem przedmiotowym należności przysługujących na podstawie art. 110 ust. 1 pkt 4., które ustawodawca określił w wyczerpujący sposób jako: "zwrot kosztów przejazdu (...), zwrot kosztów przewozu (...)" , co oznacza, że na tej podstawie prawnej inne należności z tytułu zmiany miejsca zamieszkania przez funkcjonariusza zwolnionego ze służby, temu funkcjonariuszowi nie przysługują. Wbrew bowiem przekonaniu skarżącego, do uprawnień funkcjonariusza z tytułu zwolnienia ze służby ustawa nie zalicza należności wymienionych w § 12 rozporządzenia, do którego zasad odsyła art. 110 ust. 1 pkt 4 ustawy pragmatycznej. W tym stanie sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w pkt I sentencji. Orzeczenie w pkt II wyroku oparte zostało na podstawie art. 152 tej samej ustawy.