II SA/Sz 552/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Sylwia i K. W. wnioskiem z dnia 5 czerwca 2017 r. (data wpływu do organu) zwrócili się do Starosty [...] o pozwolenie na budowę - rozbudowę budynku usługowego wraz z przebudową zlokalizowanego przy ul. [...] nr [...] w M. na działce nr [...] obręb ewidencyjny M.. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. - zwanej dalej: "k.p.a."), umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe dla zamierzenia budowlanego określonego we wniosku. W uzasadnieniu organ I instancji, powołując się na wyjaśnienia strony ustalił, że budynek istniejący na działce nr [...] w M. to tymczasowy pawilon handlowy wybudowany na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K., w której określono czas jego użytkowania do dnia [...] r. W tych okolicznościach Starosta [...] stwierdził, że obiekt objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę podlega z mocy prawa nakazowi rozbiórki, istnieje nielegalnie i nie może być przedmiotem prowadzenia nowych robót budowlanych. K. W. wniósł odwołanie od wskazanej decyzji domagając się jej uchylenia. Odwołujący zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, jak również błędne działanie organu administracji twierdząc, że okoliczność dalszego użytkowania obiektu pomimo wygaśnięcia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, na skutek nieprawidłowego działania organu, nie powinna wywoływać dla inwestora negatywnych skutków prawnych. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. - zwanej dalej: "P.b.") oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewoda Z. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w całości i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego polegającego na rozbudowie budynku usługowego wraz z przebudową zlokalizowanego w M. na działce nr [...] obręb ewidencyjny M., gm. M.. W oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty Wojewoda ustalił, że Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił J. G. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego tymczasowego oraz określił termin użytkowania pawilonu do [...] r. Organ II instancji podniósł, że do przedmiotowej budowy miały zastosowanie przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) oraz ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414). Z powołanych przepisów wynika, że w odniesieniu do obiektów tymczasowych, dla których określony został czas użytkowania, obowiązek rozbiórki powstaje z chwilą upływu tego terminu. W tej sytuacji objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę obiekt podlega rozbiórce. Obowiązek rozbiórki wynika bezpośrednio z przepisu prawa i powstał z chwilą upływu terminu czasowego użytkowania obiektu, tj. [...] r., określonego w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] r. W ocenie Wojewody, powyższe oznacza brak możliwości rozbudowy i przebudowy takiego budynku. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że projekt budowlany zawiera nieusuwalną wadę. Nie jest bowiem możliwa projektowana rozbudowa wraz z przebudową budynku usługowego, który podlega obowiązkowi rozbiórki. Wobec powyższego bezprzedmiotowym byłoby nałożenie na inwestora obowiązku uzupełnienia projektu w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie przesłanka bezprzedmiotowości nie wystąpiła, gdyż wniosek o pozwolenie na budowę jest kompletny pod względem formalnym natomiast kwestia możliwości realizacji robót objętych tym wnioskiem podlega ocenie na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do przywołanego w treści odwołania art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane Wojewoda wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie przepis ten nie ma zastosowania. Dotyczy bowiem obiektów w stosunku do których orzeczono o nakazie rozbiórki, a w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje, gdyż obowiązek rozbiórki wynika wprost z treści warunków określonych w decyzji z dnia 9 września 1997 r. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że wbrew twierdzeniom odwołującego znaczny upływ czasu od dnia, w którym należało przystąpić do rozbiórki pawilonu handlowego tymczasowego i brak działań ze strony organu zmierzających do wyegzekwowania tego obowiązku nie oznacza prawa do dalszego użytkowania tego obiektu, a zatem i jego rozbudowy i przebudowy. K. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię skutkującą odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy w toku postępowania organ nie wykazał naruszenia przez inwestora obowiązków wskazanych w art. 35 ust. 1 ustawy. W przypadku uznania, że skarżący nie spełnił obowiązków z art. 35 ust. 1 ustawy K. W. zarzucił brak nałożenia przez organ obowiązku usunięcia przez skarżącego wskazanych nieprawidłowości wraz z zakreśleniem terminu ich usunięcia. Ponadto zarzucił naruszenie art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji gdy inwestor spełnił wszystkie wymagania określone w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4. Zdaniem skarżącego, organ na etapie wydawania pozwolenia na budowę uprawniony jest tylko i wyłącznie do oceny czy w konkretnej sprawie zostały zrealizowane przesłanki wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wynika, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 organ administracji nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem w przedmiotowej sprawie w zaskarżonej decyzji organ stwierdził wprost, że wniosek o pozwolenie na budowę jest kompletny pod względem formalnym, lecz mimo to nie udzielił pozwolenia. Skarżący zarzucił, że dokonana przez organ ocena materiału dowodowego wychodzi poza zakres uprawnień organu, który zobowiązany jest tylko i wyłącznie do sprawdzenia zgodności oraz kompletności projektu budowalnego. Wszelkie zaś rozważania organu dotyczące rozbiórki istniejącego obiektu należy uznać za przekraczające kognicję organu wynikającą z przepisów postępowania. Powołując się na stanowisko wyrażone w doktrynie skarżący podniósł, że skoro wadliwe działanie organu stanowiło o braku stosowania przepisów nakazujących rozbiórkę w przypadku samowoli budowlanej, to tym bardziej okoliczność dalszego użytkowania obiektu pomimo wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, na skutek nieprawidłowego działania organu, nie powinna wywoływać dla inwestora negatywnych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Z. wniósł o jej oddalenie oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie dnia 19 lipca 2018 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana blisko [...] Od tego czasu w stosunku do obiektu były wydawane decyzje administracyjne, w tym dotyczące rozbudowy zadaszenia. W związku z tym skarżący miał prawo przypuszczać, że obiekt traktowany jest przez organy jako istniejący legalnie. W okolicznościach sprawy, zdaniem pełnomocnika, należałoby się zastanowić, czy jest to obiekt tymczasowy, która to kwestia mogłaby być przedmiotem badania w innym postępowaniu. Pełnomocnik podkreślił, że zostały spełnione warunki formalne do zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na rozbudowę obiektu. Ponadto na rozprawie skarżący wskazał, że nabył nieruchomość 12 miesięcy temu. Nie miał świadomości, że posadowiony tam obiekt jest budynkiem tymczasowym. Obiekt znajduje się na mapie do celów projektowych. Były odprowadzane podatki od nieruchomości, co w ocenie skarżącego wskazywało na to, że obiekt istnieje legalnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] r. Wojewoda ostatecznie odmówił wydania skarżącemu pozwolenia na budowę - rozbudowę budynku usługowego wraz z przebudową zlokalizowanego przy ul. [...] nr [...] w M. na działce nr [...], obręb ewidencyjny M. (po uprzednim uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] r.). W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, że decyzja jaką stanowi pozwolenie na budowę nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Jeśli zostały spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 P.b. organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to typowy przykład normy prawnej o charakterze związanym, kiedy organ nie ma żadnego "luzu decyzyjnego" i jeśli spełnione są przesłanki przewidziane wyżej powołanymi przepisami, to nie może wydać decyzji odmownej (tak m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 23 kwietnia 2013 r., II SA/Rz 77/13, LEX nr 1316944). Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji należy wskazać, że jej podstawą materialnoprawną był wskazany art. 35 P.b., zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN". W przedmiotowej sprawie Wojewoda prawidłowo ustalił, iż objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę obiekt budowlany podlega rozbiórce. Obowiązek rozbiórki wynika bezpośrednio z przepisu prawa i powstał z chwilą upływu terminu czasowego użytkowania obiektu, tj. dnia [...] r., określonego w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę tymczasowego pawilonu handlowego. Wbrew stanowisku skarżącego, Wojewoda nie musiał podejmować dodatkowych czynności w celu ustalenia czy mający ulec rozbudowie budynek jest obiektem tymczasowym. Okoliczność ta wprost wynika z treści decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] r., w której na pierwszej stornie podano: "pawilon handlowy tymczasowy", a na drugiej wskazano: "użytkowanie pawilonu do dnia [...].". Takie zapisy w decyzji o pozwoleniu na budowę jednoznacznie wskazują, że wybudowany na podstawie tej decyzji obiekt budowalny przeznaczony został do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej. A zatem jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 P.b. Trafnie też Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż składając wniosek o wydanie decyzji tymczasowego pozwolenia na budowę inwestor godzi się z koniecznością rozebrania takiego obiektu po upływie określonego w decyzji terminu. Oznacza, to iż obowiązek rozbiórki tymczasowych obiektów staje się wymagalny wraz z upływem wskazanego w decyzji terminu i to z mocy tego właśnie pozwolenia. Zobowiązanym do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji jest jej adresat wraz z upływem wskazanego w niej terminu, bez konieczności podejmowania przez organ jakichkolwiek działań (tak trafnie również w wyroku WSA w Warszawie z 7 sierpnia 2008 r., VII SA/Wa 866/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 września 1988 r. sygn. akt IV SA 644/88 gdzie stwierdził, że "...obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na jego budowę i to z mocy tego właśnie pozwolenia. Wydawanie odrębnej decyzji, nakazującej rozbiórkę obiektu wzniesionego na czas oznaczony, jest nie tylko zbędne, lecz także niedopuszczalne, dotyczy bowiem materii już rozstrzygniętej " (pogląd akceptowany np. w postanowieniu NSA z dnia 27 czerwca 2007 r. sygn. akt II OW 23/07). Bez znaczenia przy tym dla niniejszej sprawy jest okoliczność, iż poprzedni właściciel obiektu uzyskiwał od organu decyzje na dobudowę dachu w okresach letnich. Decyzje te nie regulowały stanu prawnego spornego obiektu i nie przedłużały terminu wskazanego w decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego na okres tymczasowy. Po dniu [...] r. pawilon powinien zostać rozebrany a jego dalsze użytkowanie nie można uznać za legalne. Od tej daty funkcjonowanie tego obiektu oceniać należy jako samowolne, a zatem nielegalne. Podkreślić też należy, że to na skarżącego, jako następcę prawnego poprzedniego właściciela, przeszedł obowiązek rozebrania zakupionego tymczasowego obiektu budowlanego i to niezależnie od tego czy skarżący miał tego świadomość w chwili nabywania pawilonu. Sąd zgadza się również ze stanowiskiem Wojewody, że w ustalonym stanie prawnym i faktycznym, przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zawiera nieusuwalną wadę. Okoliczność ta uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji udzielającej pozwolenia dla skarżącemu na rozbudowę budynku usługowego wraz z przebudową w M. na działce o nr ew. [...], z uwagi na niespełnienie wszystkich wymagań, o których mowa w art. 35 ust. 1 P.b., tj. określonych w pkt 2 P.b. Nie można bowiem uznać za prawidłowy i zgodny z przepisami prawa projekt zagospodarowania terenu obejmujący swoim zakresem rozbudowę nielegalnie funkcjonującego obiektu budowlanego. W ocenie Sądu sposób prowadzenia przez organ odwoławczy postępowania, jak i sposób gromadzenia oraz oceny zebranego przez niego materiału dowodowego był prawidłowy. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji było wyczerpujące i zawierało wszelkie przewidziane procedurą administracyjną elementy. Z tych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, dlatego skarga podlega oddaleniu - na podstawie art. 151 P.p.s.a.