II SA/Sz 555/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi P. i D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. u c h y l a zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu , III. z a s ą d z a od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi P. w [...] pozwolenie na budowę 45 domków wypoczynkowych przebudowę budynku świetlicy na budynek o 14 apartamentach oraz budowę sieci i przyłączy: energetycznego, wodnego i kanalizacji, na działce nr [...] położonej w [...]. Starosta odstąpił od uzasadnieniu decyzji, gdyż uwzględnia ona w całości żądania strony. Powyższa decyzja została doręczona inwestorowi w dniu [...] r. Po upływie terminu do wniesienia przez inwestora odwołania, w dniu [...] r. decyzję opatrzono pieczątką stwierdzającą, że jest ostateczna. W międzyczasie Starosta doręczył swoją decyzję pozostałym stronom postępowania, w tym Nadleśnictwu [...]– zarządcy działki sąsiedniej Nr [...] stanowiącej las - w dniu [...] r. Nadleśnictwo [...] w ostatnim dniu terminu tj. [...] r. wniosło odwołanie od powyższej decyzji. W tym samym dniu, Starosta [...] przeniósł uprawnienia wynikające z decyzji z dnia [...] r. na D. w [...]. Po wydaniu decyzji o przeniesieniu Starosta przesłał do Wojewody [...] odwołanie Nadleśnictwa [...], w którym Nadleśnictwo wnosiło o uchylenie w całości decyzji z dnia [...]r. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że działka nr [...] graniczy z lasem pozostającym z mocy prawa w zarządzie Lasów Państwowych i to w sposób uniemożliwiający dostęp i dojazd do działki nr [...] bez naruszenia działki będącej lasem. Charakter zatwierdzonego projektu wskazuje na to, że po jego zrealizowaniu wybudowane obiekty będą używane przez bardzo licznych użytkowników, czego skutki przy takiej lokalizacji staną w sprzeczności z obowiązującymi przepisami regulującymi gospodarkę leśną. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał między innymi, że projekt budowlany nie spełnia wymagań decyzji nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie lokalizacji inwestycji ze względu na warunki dotyczące istniejącego drzewostanu i w zakresie warunków dotyczących obsługi komunikacyjnej inwestycji, bowiem nie zawiera ustaleń co do odpowiedniej liczby miejsc postojowych. Ponadto wojewoda wskazał, że: 1. Oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymienia wyłącznie działkę nr [...] w [...], natomiast inwestycja obejmuje również inne nieruchomości (dotyczy przyłączy infrastruktur technicznej), przy czym projekt zagospodarowania terenu jest nieczytelny i nie można odczytać numerów tych działek. 2. Projekt zagospodarowania terenu jest nieczytelny i nie pozwala ocenić zasadność zarzutów odwołania dotyczących kolizji dojazdów do działki z lasem. 3. Dokumentacja projektowa zakłada rozbiórkę trzech domków wypoczynkowych, a w decyzji nie rozstrzygnięto tej sprawy. 4. Brak uzasadnienia decyzji. 5. Dokumentacja projektowa nie zawiera informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz oświadczeń projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. 6. Przedłożony projekt sporządzony został nieczytelnie, a jego oprawa nie uniemożliwia dekompletowanie. 7. Projekt budowlany zawiera kilka wersji rozwiązań technicznych inwestycji. 8. W sprawie brak jest spójności między kręgiem stron postępowania, a wykazem nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji – co wymaga wyjaśnienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. P. w [...] i D. [...]. w [...], reprezentowane przez adwokata M. S., wniosły skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], zarzucając: 1) obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: - przepisu art. 127 § 1 kpa w związku z art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane na skutek uznania, iż Nadleśnictwo [...] posiadało przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i było uprawnione do wniesienia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, - przepisu art. 138 § 2 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, - przepisów art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności, na które skarżący ad. 1 powoływał się w piśmie z dnia [...] r. oraz niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi organ administracji kierował się nie uwzględniając argumentacji skarżącego zawartej w tymże piśmie. Na powyższych podstawach wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, a więc m.in. czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania, nie decyduje sama wola stron czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, a zatem musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej wskazującej podstawę uprawnienia lub obowiązku. Z powyższego wynika, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ administracji drugiej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew swemu obowiązkowi nie zbadał bowiem, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot będący stroną postępowania i to pomimo tego, że argument ten został podniesiony w toku postępowania przez jedną ze skarżących spółek. W świetle obowiązującego brzmienia przepisów ustawy - Prawo budowlane uznać należy, iż Nadleśnictwo [...] nie posiadało przymiotu strony w postępowaniu, w którym wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Zgodnie bowiem z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami tego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Starosta [...] wymienił nieruchomości, znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczyła decyzja. Nadleśnictwo [...] nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą żadnej z wymienionych nieruchomości. W swoim odwołaniu nie wskazało żadnego konkretnego zarzutu naruszenia swojego prawem chronionego interesu ani też przepisu prawa materialnego, z którego ten interes mógłby wynikać, ograniczając się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że skutki realizacji projektu "staną w sprzeczności z obowiązującymi przepisami regulującymi gospodarkę leśną". Tymczasem w przypadku kwestionowania decyzji dotyczących zagospodarowania terenów należących do innych osób, osoba wnosząca środek zaskarżenia powinna wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, który w jej ocenie został naruszony. Brak wskazania stosownej normy prawa materialnego nakazuje kwalifikować zarzuty odwołującego, się od decyzji w kategoriach mieszczących się w pojęciu naruszenia interesu faktycznego, a nie mającego znaczenie interesu prawnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 listopada 1999 r., IV SA 1866/97, LEX nr 48704). , W konsekwencji, zdaniem skarżących, organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisu art. 138 § 2 pkt. 3 kpa poprzez jego niezastosowanie. Dalej w skardze podniesiono, że zaskarżona decyzja jest wadliwa również ze względu na nieustosunkowanie się w jej uzasadnieniu do argumentacji zawartej w piśmie skarżącej Spółki P. z dnia [...] r. Treść uzasadnienia nie pozwala na stwierdzenie, jakimi przesłankami organ drugiej instancji kierował się uznając stanowisko skarżącej za nieuzasadnione, wobec czego nie odpowiada wymaganiom wynikającym z przepisów art. 7, 11 i 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wręcz, że Wojewoda uchylił się od ciążącego na nim obowiązku zbadania, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot będący stroną. Końcowo w skardze podano, że legitymacja Spółki D. w [...] do wniesienia niniejszej skargi wynika z faktu wydania przez Starostę [...] decyzji o przeniesieniu na ten podmiot wszelkich praw i obowiązków określonych decyzją nr [...]z dnia [...]r. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż zarzuty w niej podniesione. Nie można bowiem zgodzić się z zarzutem skargi, iż Nadleśnictwu [...] nie przysługiwał przymiot stron w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja w części dotyczącej przyłączy wodociągowego, energetycznego i kanalizacyjnego ma być realizowana również na działce nr[...], będącej w zarządzie Nadleśnictwa [...] . Z tej przyczyny Nadleśnictwu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla projektowanej inwestycji niezależnie od oceny, czy działki [...] oraz [...] z sobą graniczą. Wbrew twierdzeniu skarżących budowa przyłączy infrastruktury technicznej w przedmiotowej sprawie nie stanowi inwestycji celu publicznego. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w przypadku realizacji inwestycji celu publicznego nie zwalnia to podmiotu realizującego taką inwestycję od wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepisy prawa w takiej sytuacji dają tylko podstawę do uzyskania takiego prawa wbrew woli właściciela nieruchomości np. w drodze wywłaszczenia lub na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy tym prawa takiego nie stanowi wyrok sądu powszechnego ustanawiający służebność drogi koniecznej. A zatem Spółka P. w [...] zobowiązana była do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowanie na cele budowlane również działką nr [...]. Zdaniem Sądu organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia nie naruszył również przepisu art. 138 § 2 kpa. Wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji braki i niejasności w projekcie budowlanym oraz wady postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, wskazują na konieczność przeprowadzenia tego postępowania w znacznej części. Z powyższych względów Sąd uznał zarzuty skargi za chybione. Jednak zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonego aktu lub czynności. Takie uregulowanie nakazuje Sądowi stosować z urzędu właściwy sposób rozstrzygnięcia (por. W. Siedlecki: glosa do wyroku NSA z dnia 15 września 1982 r. sygn. akt II SA 909/82, PiP 1983, nr 9, s. 150), a żądanie skarżącego powinno być traktowane jedynie jako niewiążący dla Sądu wniosek, projektujący tylko jego orzeczenie. Jedynym ograniczeniem możliwości wyboru przez Sąd właściwego orzeczenia jest zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, chyba że zostanie stwierdzone naruszenie prawa powodujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wojewoda [...] swoją decyzję, wydaną po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa [...] od decyzji z dnia [...] r., doręczył wnioskodawcy tj. Spółce P. w [...]. Takie działanie organu byłoby prawidłowe, gdyby nie fakt, że Starosta [...] decyzją z dnia [...]r. przeniósł uprawnienia z decyzji z dnia [...] r. na Spółkę D.w [...]. Zgodzić należy się ze stanowiskiem pełnomocnika Wojewody wyrażonym na rozprawie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] r., przenosząca uprawnienia z nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 40 ustawy Prawo budowlane. Jednak należy mieć na uwadze, że decyzja administracyjna, mimo że zawiera wadę kwalifikującą ją do stwierdzenia nieważności, do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego, wywiera skutki prawne z niej wypływające. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja mocą, której Spółka D. w [...] przejęła uprawnienia z decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Oznacza to, że do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przenoszącej uprawnienia, to Spółka D. winna być stroną postępowania odwoławczego i do niej winna być skierowana zaskarżona decyzja. To z kolei oznacza, że zaskarżona decyzja zawiera wadę kwalifikującą ją do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Z powyższych względów Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit b, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.