II SA/Sz 555/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] na decyzje Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Przedsiębiorstwa [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta K. udzielił P. G. K. Spółce [...] w K. P. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód - na pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości Ś., składającego się ze studni nr [...], dz. ew. nr [...], obręb Ś. oraz na odprowadzanie ścieków (wód popłucznych) do wód ze stacji uzdatniania wody w miejscowości Ś.. Pobór wód podziemnych określony został w ilości: [...], [...]. Ilość odprowadzanych ścieków określono w wysokości: [...] [...][...] m3/rok. Jednocześnie Starosta K. na wiosek P. G. K. Spółki [...] w K. P., stwierdził wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r., nr [...] (zmienionego decyzją z dnia [...] r.) na pobór wody podziemnej z ujęcia zlokalizowanego w Ś. . Z kolei, decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta K. udzielił Gminie K. P. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości R., składającego się z [...] studni nr [...] w ilości: [...], [...] m3/rok. Ilość wprowadzanych ścieków (wód popłucznych) określono w wysokości: [...] = [...] = [...]. Użytkownikiem tego ujęcia jest P. G. K. Spółka [...] w K. P.. Dyrektor Z. Z. P. G. W. W. P. w K. P. pismem z dnia [...] r., stanowiącym informację roczną, na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. Prawo wodne, ustalił P. G. K. Spółce [...] w K. P. opłatę stałą w wysokości [...] zł za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi za okres od [...] r. do [...] r. Ustalając opłatę organ wskazał, że jej wysokość została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego [...] dni i maksymalnego zrzutu, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r. i z dnia [...] r., gmina K. P. - Ś. w ilości [...] m3/d i wynoszącego po przeliczeniu [...] m3/s. W złożonej, z zachowaniem terminu, reklamacji P. G. K. Spółka [...] w K. P. zakwestionowało zasadność naliczenia opłaty za wprowadzanie ścieków ustaloną w powołanej informacji rocznej. Spółka podniosła, że ww. informacja zawiera nieścisłości, wymienione z załączonej tabeli, a dotyczące daty pozwolenia, ilości ścieków, wskaźnika przepływu, numeru pozwolenia. Spółka wyjaśniła, że ujęcie w R. posiada czynne [...] studnie: [...], z których pobrana woda surowa jest bezpośrednio przesyłana do stacji pomp w K. P., gdzie poddawana jest procesowi uzdatniania. Powstałe w wyniku tego procesu wody popłuczne trafiają do miejskiej kanalizacji sanitarnej. W związku z powyższym nie podlegają opłacie za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Zdaniem Spółki, po dokonaniu nowych obliczeń wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi powinna wynosić [...] zł. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej: "K.p.a.", Dyrektor Z. Z. P. G. W. W. P. w G. ustalił P. G. K. Spółce [...] w K. P. opłatę stałą za okres od [...] r. do [...] r. w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie uznał złożonej reklamacji. Wyjaśnił ponadto, że obiekty w miejscowościach R. i Ś. posiadają ważne pozwolenia wodnoprawne i opłata dla tych obiektów została wyliczona zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo Wodne. Natomiast w pozostałej części dokonano korekt zgodnie z pozwoleniami wodnoprawnymi. P. G. K. Sp. [...] korzysta z usług wodnych na podstawie pozwoleń wodnoprawnych z dnia [...] r., znak [...] w ilości [...] m3/h, wydanego przez Starostwo Powiatowe w K. P. dla gminy K. P. - R. oraz z dnia [...] r., znak [...] w ilości [...] m3/d wydanego przez Starostwo Powiatowe w K. P. dla gminy K. P. – Ś., co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne. Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca D. Z. Z. W. P. w G. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres [...] r. - [...] r., która wynosi [...] zł za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi, albowiem reklamacja P. G. K. Sp. [...] nie została uznana. Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Z. Z. W. P. dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Powyższą decyzję P. G. K. Spółka [...] w K. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie w całości i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 271 ust. 5 ustawy Prawo Wodne poprzez niewłaściwe naliczenie opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Skarżąca podała, że zgodnie z treścią art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Wskazała nadto, że organ naliczył opłatę za odprowadzanie wód popłucznych (ścieków) do wód i do ziemi, odnosząc się do decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r., znak [...], jednakże skarżąca spółka nie uzdatnia wody w K. tylko przesyła wodę surową pobraną ze studni [...] do stacji uzdatniania w K. P.. Tam natomiast powstałe ścieki (wody popłuczne) są odprowadzane do zamkniętych systemów kanalizacji zbiorczej i oczyszczane w oczyszczalni w M. . W związku z powyższym, zdaniem Spółki, że nie ma podstawy do naliczenia opłaty stałej w R. zgodnie z treścią art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne. Ponadto, Skarżąca zauważyła, że naliczenie opłaty stałej z tytułu odprowadzenia ścieków w R. jest nieprawidłowe. Oprócz tego, że nie są tam odprowadzane wody popłuczne, to decyzja udzielająca pozwolenie wodnoprawnego nie dotyczy Skarżącej, tylko Gminy K. P.. Stanowi to istotną okoliczność, której organ nie uwzględnił w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej "P.p.s.a."). Kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanego powyżej kryterium zgodności z prawem wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne (Dz. U z 2017 r. poz. 1566), było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1 ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 267 pkt 1 ww. ustawy jednym, z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 8 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. W myśl art. 271 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalają W. P. oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne przewidując, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zgodnie z § 10 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi [...] zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Jak z powyższego wynika rozporządzenie przewiduje stawkę jednostkową opłaty za 1 m3/s, a opłata ma wymiar roczny. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wybór, który z dwóch wskaźników maksymalnych za wprowadzanie ścieków do wód wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym - godzinowy czy roczny, po przeliczeniu na m3/s, należało zastosować przy ustalaniu opłaty stałej. Wskazane powyżej przepisy ustawy Prawo wodne, kształtujące nowy system finansowania gospodarki wodnej, pozwalają na stwierdzenie, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Nie jest to zatem świadczenie zależne od woli podmiotu, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy "podatkowej". Klasyfikację tą potwierdza dyspozycja art. 300 ustawy Prawo wodne, która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Skoro tak, to nałożenie obowiązku świadczeń tego rodzaju oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku podmiotu obciążonego tym obowiązkiem. Dlatego przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Natomiast decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zdaniem sądu, na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s, która może być zrzucona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Jak wskazano powyżej nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach. Natomiast wątpliwości interpretacyjne budzi maksymalna ilość ścieków, która może być wprowadzona do wód lub do ziemi, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] r. udzielone skarżącej Spółce na szczególne korzystanie z wód - na odprowadzanie oczyszczonych ścieków popłucznych w miejscowości Ś. wskazuje dwa maksymalne poziomy ilości[...]). Z kolei, pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] r. dotyczące miejscowości R. wskazuje maksymalne ilości odprowadzanych oczyszczonych ścieków: [...] Zdaniem organu, przy obliczaniu opłaty stałej winien zostać uwzględniony maksymalny zrzut godzinowy, zaś zdaniem strony Skarżącej bardziej dla niej korzystny - zrzut roczny. Ustawodawca nie wskazał przy tym, który z dwóch wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. W ocenie Sądu, natomiast w sytuacji, gdy ustawodawca nie zajął jednoznacznego stanowiska w przedmiocie naliczenia opłaty stałej, a art. 271 ust. 5 Prawa wodnego nie da się w badanej sprawie zastosować wprost, stanowisko organu wydaje się być wątpliwe. W tym miejscu należy odwołać się do regulacji zawartej w art. 7 a K.p.a. Zgodnie z treścią art. 7a K.p.a.: § 1. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. § 2. Przepisu § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Przeprowadzona analiza art. 7a K.p.a. oraz art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne doprowadziła sąd do wniosku, że organ administracji wodnej, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi maksymalny godzinowy wskaźnik tego zrzutu przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Dodać przy tym należy, że w ocenie sądu w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 K.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że decyzja z dnia [...] r., udzielająca pozwolenia wodnoprawnego dotyczy Gminy K. P., a nie Skarżącej wskazać trzeba, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Z treści ww. decyzji wynika, że właścicielem ujęcia wód podziemnych w miejscowości R. jest Gmina K. P., natomiast użytkownikiem tego ujęcia jest P. G. K. Spółka [...] w K. P.. W decyzji tej wskazano również, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 ww. ustawy. Ponownie rozpoznając reklamację wniesioną przez skarżącą Spółkę od informacji rocznej organu z dnia [...] r., organ stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.