II SA/Sz 556/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi H. C., P. C., M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących H. C., P. C., M. C. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) zwanej dalej: "k.p.a.", art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 1-4 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) zwanej dalej: "u.p.z.p.", Burmistrz Miasta W. ustalił warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej, tj. zmiany sposobu użytkowania piwnicy w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na cele mieszkalne oraz budowy zadaszonego tarasu na działce nr [...] przy ul. [...] w W., na rzecz M. M.. Załącznik do ww. decyzji stanowi analiza i wyniki analizy terenu. Zgodnie z treścią pkt 4 ppkt 5 lit. c analizy, w zakresie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi – o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ wskazał, że na obszarze inwestycji nie występują obiekty zabytkowe oraz stanowiska archeologiczne – nie wymaga uzgodnienia z ZWKZ. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli H. , M. i P. C., której zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, określonych w art. 2 pkt 1 art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ustalenie warunków zabudowy w sposób sprzeczny z zasadą dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego. Zwrócili uwagę, iż organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, gdyż nie wyrażają zgody na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem wnioskodawczyni, zaś w udostępnionych przez organ aktach nie znajdował się żaden dokument, stanowiący dowód rzekomego udzielenia przez nich zgody na wydanie decyzji. Wskazali, iż zmiana sposobu użytkowania piwnicy na mieszkanie, mogłoby skutkować uciążliwościami dla planowanego lokalu mieszkalnego, co mogłoby być przyczyną konfliktów sąsiedzkich. Podkreślili, iż piwnica użytkowana jest jako część wspólna zarówno wnioskodawczyni oraz odwołujących się, zaś zmiana sposobu użytkowania piwnicy naruszać będzie prawa współwłaścicieli. Nie zgodzili się na budowę zadaszonego tarasu, gdyż ograniczy on powierzchnię działki, dostępną dla wszystkich współwłaścicieli. Podnieśli, że ich obawy są uzasadnione, gdyż wnioskodawczyni już dokonała wymiany dachu bez konsultacji ze współwłaścicielami, wymieniając dobrej jakości dachówkę na zwykłą blachę. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., art. 59 - 64 ust. 1 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2019 r. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy przedstawił w sposób szczegółowy opis wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, oraz dotychczasowy przebieg postępowania. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym Kolegium stwierdziło, że przedłożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy spełnia wymogi ustawowe w zakresie parametrów i gabarytów planowanego tarasu. Akta organu I instancji zawierają tzw. analizę urbanistyczno-architektoniczną sąsiedniego terenu, sporządzoną na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164 poz.1588). W analizie tej ustalono, iż przedmiotowa inwestycja lokalizowana jest na obszarze zabudowanym o funkcji mieszkalnej, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu. Organ wyznaczył wokół działki objętej inwestycją granice obszaru analizowanego, dokonując w nim analizy każdej z działek w aspekcie § 5- 7 ww. rozporządzenia. Dla dokonania analizy dotyczącej tzw. dobrego sąsiedztwa przyjęto sąsiednie działki o wskazanych przez organ numerach, ustalając średni wskaźnik zabudowy. Dla działki objętej inwestycją ustalono ten wskaźnik jako 16%. Budowa tarasu o maksymalnej wysokości 6 m nie wpłynie ani na wysokość, ani na szerokość elewacji frontowej istniejącego budynku mieszkalnego oraz na geometrię jego dachu, dlatego też nie wyznaczono szerokości elewacji frontowej. Działka inwestora posiada dostęp do drogi publicznej istniejącym zjazdem. Istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego obiektu. Organ przedstawił ustalenia w zakresie ochrony gruntów rolnych. Stwierdził, że inwestycja jest też zgodna z przepisami odrębnymi. Według Kolegium, decyzja spełnia wszystkie wymogi z art. 54 w związku z art. 64 ust.1 u.p.z.p., gdyż składa się ona z części tekstowej, w której ustalono: rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające teren inwestycji (dobudowa tarasu do budynku mieszkalnego) na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500. Mapa ta jest podpisana przez osobę działającą z upoważnienia organu I instancji. Decyzja organu I instancji składa się też z części graficznej, w postaci kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, na której zakreślono granice działki objętej inwestycją. Do decyzji dołączono też jako jej integralną część, część tekstową wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz część graficzną w postaci kopii mapy 1:500, na której wyznaczono granice obszaru analizowanego, zgodnie z przepisami § 9 ww. rozporządzenia. Kolegium stwierdziło, iż badanej decyzji nie można zarzucić, jak to wskazują odwołujący się, naruszenia przepisów prawa materialnego określonego w ustawie u.p.z.p., mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Czynności procesowe przepisach art. 59 - 64 ust. 1 u.p.z.p., zostały w pełni przeprowadzone. Nie można też zarzucić naruszenia przepisów postępowania określonych w k.p.a., gdyż organ I instancji zgromadził pełny materiał dowodowy dla podjęcia decyzji o warunkach zabudowy. Ustalone strony postępowania były informowane o toczącym się postępowaniu i o jego zakończeniu, jak też o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy. Ponadto Kolegium zauważyło, iż zawarta w odwołaniu "niezgoda" na realizację inwestycji z wniosku współwłaścicielki działki nr [...] będzie mogła być skuteczna dopiero w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. H. C., P. C. oraz M. C. - reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego J. C., zastępowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na ww. decyzję organu odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2019 r. w całości. Skarżący wnieśli o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Ponadto zwrócili się o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta W., udostępnionej na stronie internetowej. Według skarżących, wydana decyzja narusza zarówno ich prawo i interes prawny w ten sposób, że na skutek: 1) nieuzyskania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków, na podstawie art. 64 ust. 1 w zw. z art.53 ust. 4 u.p.z.p., doszło do ustalenia dla nieruchomości, których skarżący są współwłaścicielami, warunków zabudowy, które nie konweniują z historycznym charakterem budynku, stanowiącym istotny przykład architektury kamienic niemieckich początków XX w., 2) naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów art. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., doszło do nieuwzględniania zasady dobrego sąsiedztwa, chroniącej prawa skarżących w niniejszym postępowaniu. Wydanej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: 1) prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, polegający na braku weryfikacji i ustalenia, że budynek nr [...] przy ul. [...] w W. jest wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków (pozycja nr [...]), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło - do wydania decyzji o warunkach zabudowy, z pominięciem przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej w skrócie: "u.o.z.o.z."), 2) prawa procesowego, tj. art. 106 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki dla inwestycji, bez uzyskania stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków, w przypadku gdy nieruchomość jest wpisana do gminnej ewidencji zabytków, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania decyzji o warunkach zabudowy zagrażającej zabytkowemu charakterowi budynku, 3) art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z., poprzez niedokonanie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków, pomimo figurowania nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zagrażającej zabytkowemu charakterowi budynku, 4) prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji z pominięciem przepisów odrębnych, tj. ustawy u.o.z.o.z., mające wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ wydał decyzję z pominięciem okoliczności objęcia nieruchomości, której dotyczy decyzja, formą ochrony, o której mowa w art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z., 5) prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ustalenie warunków zabudowy dla ww. nieruchomości, w sposób sprzeczny z zasadą dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego, uregulowanych w ww. przepisach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania decyzji, o treści nieuwzględniającej dotychczasowej funkcji zabudowy, która będzie realizowana w budynku przez skarżących. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że od samego początku sprzeciwiali się wnioskowanej inwestycji. Nie wyrażali zgody na inwestycję, która miała dotyczyć części wspólnej nieruchomości. Ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, zgodnie z wnioskiem uczestniczki spowoduje zmiany w zakresie unikalnej bryły i charakteru architektonicznego budynku, które powinny być chronione. Odnośnie zmiany sposobu użytkowania piwnicy, stanowiącej wspólne pomieszczenie pomocnicze właścicieli lokali, skarżący wskazywali, że konieczne jest, aby piwnica zachowała swój obecny charakteri przeznaczenie. Pomimo uwag skarżących, organ wydał decyzję o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem uczestniczki. Skarżący zarzucili organom obu instancji, że pomimo zarzutów dotyczących konieczności ochrony unikalności architektonicznej budynku, nie ustaliły, że budynek jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków (pod pozycją nr [...]), opublikowanej w Biuletynie Informacji Publicznej. Zgodnie z art. 19 ust. 1a pkt 2 u.o.z.o.z., w decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się w szczególności ochronę zabytków wpisanych do gminnej ewidencji zabytków. Z treści decyzji organów obu instancji wynika natomiast, że organy w ogóle nie ustaliły okoliczności, że budynek jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków, co stanowi istotne naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżących, brak ustalenia powyższej okoliczności, skutkował powstaniem kolejnych naruszeń, istotnie obciążających wydaną decyzję o warunkach zabudowy. Organy na etapie rozpoznawania i rozstrzygania sprawy, nie zwróciły się do wojewódzkiego konserwatora zabytków, w celu uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Zaniechanie organu w tej kwestii stanowi istotne naruszenie przepisów, tj. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., w zw. z art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z. Ponadto powyższe stanowi naruszenie art. 106 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżących, opisana powyżej procedura nie została przez organy przeprowadzona, a zatem decyzja nieuzgodniona z konserwatorem zabytków nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Kwestia uzgodnienia planowanej inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków jest w niniejszej sprawie o tyle istotna, że planowana inwestycja, w szczególności w zakresie budowania tarasu, stanowiłaby istotną ingerencję w architekturę budynku, rażąco niezgodną z dotychczasowym jej charakterem. Przedmiotowy budynek stanowi doskonały przykład architektury niemieckiej, charakterystycznej dla kamienic [...], początku XX w., tworzących niepowtarzalny klimat Miasta i jego najbardziej charakterystyczną wizytówkę. Wobec powyższego oraz z uwagi na fakt, że kamienica jest wpisana do gminnej ewidencji zabytków, a także z uwagi na przepisy wymagające, aby decyzje o warunkach zabudowy uwzględniały konieczność ochrony zabytków, projektowany taras jest całkowicie nieodpowiedni do charakteru architektonicznego budynku. Skarżący ponadto wskazali, że zmiana sposobu użytkowania piwnicy stanowi naruszenie art. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości, w sposób sprzeczny z zasadą dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego, uregulowanych w ww. przepisach. Piwnica jest przez właścicieli lokali użytkowana jako pomieszczenie gospodarcze i skarżący chcą utrzymać taki sposób jej użytkowania, związany z jej zwyczajowym, potrzebnym im przeznaczeniem. Zmiana sposobu użytkowania piwnicy przez wnioskodawczynię, na mieszkaniowy oraz jej dalsze użytkowanie przez uczestników jako pomieszczenia gospodarczego, mogłoby skutkować uciążliwościami dla lokalu mieszkalnego, co mogłoby być przyczyną konfliktów sąsiedzkich, a nawet angażowania w konflikt organów państwowych. Zmiana ta narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Skarżący zarzucili Kolegium, że błędnie pouczyło strony o prawie do złożenia skargi do sądu administracyjnego w terminie 14 dni, co jest sprzeczne z przepisami ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. Sąd, na podstawie art. 106 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana w oparciu o kryterium legalności działań organu administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), potwierdziła zasadność wniesionej skargi. Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) zwanej dalej: "u.p.z.p.", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stosownie do art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W świetle art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków (Dz.U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.), jednym ze sposobów ochrony konserwatorskiej są ustalenia w tym przedmiocie zawarte w decyzji o warunkach zabudowy. W art. 19 ust. 1a pkt 1 i 2 ww. ustawy wskazano, że m.in. w decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia oraz innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Powyższe koresponduje z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p., który stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 u.o.z.o.z. oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Sąd podkreśla, że prawidłowa ocena prawna jest oceną faktycznego materiału ze stanowiska prawa. Doniosłe znaczenie ma w związku z tym postępowanie administracyjne wyjaśniające. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) zwanej dalej: "k.p.a." w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy i w oparciu o ten materiał dokonać oceny czy dana okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Pominięcie ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uwzględniając powyższe reguły, stwierdza, że organ I instancji, a zanim organ odwoławczy zaniechały ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Ani bowiem w oparciu o treść decyzji, ani o zebrany w sprawie materiał dowodowy nie sposób potwierdzić okoliczności, uznanej przez organ za udowodnioną, że wskazany przez inwestora budynek jednorodzinny na terenie działki nr [...], obr. [...], w miejscowości W., nie jest objęty ochroną konserwatora zabytków. W pkt. II.2. ppkt 6 decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. organ I instancji, ustalił w zakresie ochrony zabytków – "realizacja inwestycji zgodnie z ustawą u.o.z.o.z.". W analizie i wynikach analizy stanowiących załącznik do ww. decyzji organ wskazał, w zakresie zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, w części odnoszącej się do ochrony zabytków i opieki nad zabytkami – "na obszarze inwestycji nie występują obiekty zabytkowe oraz stanowiska archeologiczne – nie wymaga uzgodnienia z ZWKZ". Tymczasem już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący podnosili "unikalną, tradycyjną bryłę i charakter przedmiotowego budynku", które w ich ocenie powinny być chronione. W skardze do Sądu skarżący podnieśli zarzut braku weryfikacji i ustalenia przez organ, że przedmiotowy budynek znajduje się w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta W. (pod pozycją nr [...]). Skarżący podnieśli, że kwestia uzgodnienia planowanej inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków jest w niniejszej sprawie o tyle istotna, że planowana inwestycja w szczególności w zakresie dobudowania tarasu, stanowiłaby istotną ingerencję w architekturę budynku, jest rażąco niezgodna z dotychczasowym charakterem architektury budynku. Skarżący wystąpili z wnioskiem o przeprowadzenie w postępowaniu sądowym dowodu z Gminnej Ewidencji Zabytków udostępnionej na stronie internetowej. Wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż stosownie do art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a.". Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające jedynie z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżący nie dołączyli do wniosku dowodu z dokumentu. Odesłanie Sądu do poszukiwania dowodu na stronie internetowej wykracza poza granice możliwej aktywności dowodowej wyznaczonej ww. przepisie. Sądy administracyjne nie ustalają stanu faktycznego sprawy, ale go kontrolują w kontekście badania legalności wykonywania administracji publicznej. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu, bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Organ administracji obowiązany jest w całości rozpoznać i rozstrzygnąć żądanie uwzględniając wszystkie fakty prawotwórcze, z którymi prawo przywiązuje skutki prawne. W ocenie Sądu, powyższym wymogom nie sprostał organ I instancji. Należy podzielić zarzuty skargi, wskazujące na niespełnienie przez organ obowiązków, które na nim spoczywają na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W świetle argumentacji skarżących, popartych wskazaniem na pozycję nr [...] Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta W., należy poddać w wątpliwość stwierdzenie organu zawarte w analizie załączonej do tej decyzji, że "na obszarze inwestycji nie występują obiekty zabytkowe...- nie wymaga uzgodnienia z ZWKZ". Organ winien uwzględnić informacje, do których ma dostęp z urzędu, które w zakresie ochrony zabytków będą kształtować możliwość zabudowy. Na możliwość ustalenia statusu obiektu jako zabytkowego wskazują sami skarżący w oparciu o informację pochodzącą ze strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Miasta W.. W związku z powyższym, w zakresie ochrony i opieki nad zabytkami, jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji, nie znajdują one bowiem potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, jest on niekompletny. W konsekwencji należy postawić zaskarżonej decyzji zarzut naruszenia art. 80 k.p.a., bowiem ocena organu nie została oparta na wszechstronnej analizie całego materiału dowodowego. Zaznaczyć dodatkowo należy, iż niezależnie od tego, że zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a., strona ma prawo żądania przeprowadzenia dowodu w toku całego postępowania, mającego znaczenie prawne dla sprawy, to bezsprzecznie w pierwszej kolejności to na organie spoczywa ciężar dowodu, toteż to on powinien wykazać się inicjatywą dowodową, jeżeli jakiś aspekt stanu faktycznego sprawy wymaga wyjaśnienia. Mając na względzie podnoszone wyżej przepisy prawa materialnego z ustaw u.p.z.p. o u.o.z.o.z., ustalenie, że objęty wnioskiem inwestora obiekt wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków, stosownie do art. 106 § 1 k.p.a. wymaga uzyskania stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. Dokonana przez Sąd kontrola sprawy doprowadziła do wniosku, że powyższe kwestie mające istotny wpływ na ustalenie warunków zabudowy nie zostały przez organ należycie wyjaśnione. Organ odwoławczy nie dostrzegając wskazanych braków ustaleń stanu faktycznego sprawy i utrzymując w konsekwencji decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2019 r. w tożsamy sposób dopuścił się naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że dla końcowego załatwienia sprawy administracyjnej, uwzględniając potrzebę zgodnego z prawem dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy (art. 16 k.p.a.), niezbędne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. Waga ww. dostrzeżonych naruszeń w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, pozbawia Sąd możliwości skontrolowania zaskarżonej decyzji pod kątem zastosowanych przez organ podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia. Ponownie rozpatrując sprawę organ ustali, czy obiekt wskazany we wniosku o wydanie warunków zabudowy objęty jest ochroną konserwatora zabytków. W zależności od wyniku powyższych ustaleń, organ rozważy czy zachodzi w sprawie obowiązek uzyskania stanowiska konserwatora zabytków. W konsekwencji zebrania całego materiału dowodowego, organ winien dokonać jego pełnej oceny i przedstawić wynik wraz z rozstrzygnięciem sprawy w decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2019 r. O kosztach postępowania zasądzonych na rzecz skarżących od organu, Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.