II SA/Sz 557/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie: Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk – Meder Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Wojtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku Polskiego Związku Działkowców o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r., znak: [...], o numerze [...] wydanej przez Prezydenta Miasta w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy instalacji odzysku i przeładunku odpadów komunalnych przy ul. [...], odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że podaniem z dnia [...]r. Polski Związek Działkowców wniósł odwołanie od wskazanej powyżej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. W treści odwołania podano, że POD, jako bezpośredni sąsiad projektowanego przedsięwzięcia, nie został uznany za stronę w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Dodatkowo wskazano, że inwestycja ta jest niekorzystna dla użytkowników ogrodów działkowych, które pełnią funkcję miejsca rekreacji i odpoczynku, albowiem hałas oraz "zapachy", dobiegające z terenu projektowanej inwestycji, uniemożliwią korzystanie z ogródków działkowych. W dalszym ciągu uzasadnienia omawianej decyzji wskazano, że pismem z dnia [...] r. sprecyzowano podanie z dnia [...] r., wnosząc o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji. W treści tego pisma powtórzono wcześniej podniesione argumenty, dodatkowo podkreślając, że zgodnie ze Statutem Polskiego Związku Działkowców celem Związku jest obrona interesów swoich członków Związku, wynikających z użytkowania działek w pracowniczych ogrodach działkowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując niniejszy wniosek uznało, że nie zasługuje on na uwzględnienie, albowiem decyzja Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu położonego przy ul. [...] w [...] dla inwestycji polegającej na budowie instalacji przeładunku i odzysku odpadów komunalnych wydana na wniosek inwestora - Spółki A., nie zawiera wad kwalifikujących ją do stwierdzenia nieważności. W dalszym ciągu uzasadnienia swojej decyzji Kolegium podkreśliło, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania, który służy eliminacji z obrotu prawnego decyzji i postanowień, dotkniętych najcięższymi wadami prawnymi, wymienionymi w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym (np. poprzez niedoręczenie decyzji), stanowi podstawę wznowienia postępowania określonego w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie może być zatem, jak podkreśliło Kolegium, uznane za podstawę do stwierdzenia, że wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych względów Kolegium orzekło, że wniosek Polskiego Związku Działkowców, zawierający jedynie zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, nie może być uwzględniony, a pozostałe argumenty podniesione we wniosku, jak np.: uciążliwość inwestycji, nie stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto, Kolegium podkreśliło, że przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji poza granicami wniosku także nie wykazała aby decyzja ta zawierała inne wady wyliczone w, przywoływanym powyżej, przepisie art. 156 Kpa, które kwalifikowałyby tę decyzję do stwierdzenia nieważności, jest ona bowiem zgodna z obowiązującym w dacie jej wydania planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], który przeznaczył teren planowanej inwestycji pod inwestycje o charakterze komercyjnym z zakazem lokalizowania funkcji chronionych oraz z przepisami ustawy – prawo ochrony środowiska . W dniu [...] r. Polski Związek Działkowców ponownie skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego przy ul. [...] w [...], podnosząc, że obowiązkiem organu jest zbadać, czy kwestionowana decyzja jest zgodna z prawem. W przekonaniu wnioskodawców rażąco narusza ona prawo, a w szczególności art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. We wniosku tym wskazano także, że organ orzekający, niezależnie od stawianych przez skarżącego zarzutów, jest zobowiązany we własnym zakresie zbadać, czy kwestionowana decyzja została wydana zgodnie z prawem, czy też to prawo narusza. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 157 §1 i 2 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu ww. wniosku Polskiego Związku Działkowców, Samorządowe Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, Kolegium powołało się na swoje stanowisko wyrażone w decyzji z [...] r., w którym, w swoim przekonaniu, w sposób wyczerpujący przedstawiło okoliczności, uniemożliwiające wyeliminowane z obrotu prawnego spornej decyzji. Ponadto, odnosząc się do treści wniosku, organ odwoławczy podkreślił, że o ile obszary ogródków działkowych są gruntami rolnymi w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to działka nr [...], objęta wnioskiem Spółki A., nie znajduje się na terenie ogródków działkowych, w związku z czym nie podlega ochronie przewidzianej w tej ustawie. Z tego też względu Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany swej decyzji i orzekło jak wskazano powyżej. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu odwoławczego, Polski Związek Działkowców złożył skargę, wnosząc o zmianę ww. decyzji ostatecznej i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty podniesione we wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, ponownie wskazując, że sporna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana z rażącym naruszeniem prawa albowiem nie doręczono jej stronie. Jednocześnie powołano się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt SA/Bd 2111/03, w którym, jak opisano to w skardze, postawą do stwierdzenia nieważności uchwały był fakt, że nie została ona doręczona jednej ze stron. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli zgodności ostatecznych decyzji administracyjnych z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej, dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję tego Kolegium z dnia [...] r. o nr [...], wydana po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy instalacji odzysku i przeładunku odpadów komunalnych. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest weryfikacją decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym. Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "Kpa", stanowi gwarancję pewności i stabilności obrotu prawnego. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych i ściśle określonych przez przepisy prawa. Sytuacje, w których organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji administracyjnej zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 Kpa, stanowiącym, że: organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji może zatem nastąpić tylko w przypadku, gdy w sposób bezsporny zostanie wykazane w sprawie istnienie przyczyny nieważności opartej, na jednej z ww. przesłanek. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie daje podstaw do stwierdzenia, że któraś z wymienionych przesłanek zaistniała w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego przy ul. [...] w [...]. Podniesiony w kolejny wnioskach o stwierdzenie nieważności spornej decyzji oraz w skardze argument, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa albowiem nie doręczono jej stronie, nie zasługuje na uwzględnienie bowiem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. I tak, pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § pkt 4 Kpa, nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 Kpa terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Zasadne było także nieuwzględnienie przez Kolegium zarzutu rażącego naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania ich wartości użytkowej, wobec okoliczności, że działka nr [...], na której planowane jest zrealizowanie inwestycji w postaci instalacji odzysku i przeładunku odpadów komunalnych, nie jest gruntem rolnym ani leśnym w rozumieniu art. 2 ww. ustawy. Nie ulega wątpliwości, że orzekający w postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie jest związany zarzutami podniesionymi we wniosku strony wszczynającym to postępowanie i jeśli nawet uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, powinien we własnym zakresie szczegółowo zbadać, czy kwestionowana decyzja została wydana zgodnie z prawem, czy też prawo narusza. Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało takiej kontroli, nie stwierdzając jednak aby sporna decyzja zawierała wady, kwalifikujące ją do stwierdzenia nieważności, wyszczególnione we wspomnianym art. 156 Kpa. Jak wynika z materiałów przedstawionych Sądowi, przedmiotowa decyzja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonym [...] r. przez Radę Miejską Uchwałą nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 9, poz. 72) w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2003 r., w którym teren przedmiotowej inwestycji objęty jest zapisem elementarnym Z.G.25.PR – tj. przeznaczony został pod zainwestowania miejskie o dominującej funkcji komercyjnej. Ponadto, sporna decyzja wydana została po przeprowadzeniu stosownego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), o prowadzeniu którego powiadomiono społeczeństwo obwieszczeniem z dnia 24 lutego 2003 r. Jeżeli chodzi o przywołany w skardze, na poparcie stanowiska skarżącego, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2003 r. o sygn. akt SA/Bd 2111/03 (niepubl.) stwierdzić należy, że nie można go odnieść go do niniejszej sprawy albowiem dotyczy on zagadnienia materialnoprawnego w postaci ustalenia wartości celnej towaru. Nie znajdując, w tych warunkach, podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja ostateczna nie odpowiada przepisom prawa materialnego, jak również podstaw do stwierdzenia, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu co najmniej mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzec należało o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).