II SA/Sz 557/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak – Siuda /spr./ Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant K. Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2006r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej o d d a l a skargę P. B. złożył wniosek "o zweryfikowanie" wysokości opłaty rocznej za [...]r. naliczonej z tytułu wieczystego użytkowania gruntu działki Nr [...] o powierzchni [...] m2 położonej w miejscowości [...] podnosząc, że omyłkowo naliczono opłatę w wysokości [...] % zamiast [...]%. Ponadto wniósł o obniżenie opłaty o [...]%. Wójt Gminy decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 104 i art. 73 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami odmówił zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w/w nieruchomości stwierdzając, że budynek nr [...] znajdujący się na działce nr [...] w [...] nie jest użytkowany na cele mieszkaniowe. Budynek jest użytkowany okresowo w celach [...], zatem nieruchomość gruntowa użytkowana jest również w tym celu. Ponieważ nie nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, dlatego brak jest podstaw do zmiany stawki procentowej opłaty rocznej na [....]% jak za nieruchomość gruntową na cele mieszkaniowe i udzielenia [...]% bonifikaty na podstawie art. 74 ust.1 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od tej decyzji P. B. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczeniem z dnia [...] r. na podstawie art. 78-80 ustawy o gospodarce nieruchomościami oddaliło wniosek P. B. o zmianę stawki procentowej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej z [...]% na [...]%. W następstwie wniesienia przez P. B. sprzeciwu od powyższego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia [...]r. sygn. akt [...] oddalił powództwo P. B. przeciwko Gminie o ustalenie, a Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia [...]r. oddalił apelację P. B. od wyroku Sądu Rejonowego . W dniu [...]r. P. B. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...]r. Nr [...] zarzucając, że została wydana bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa oraz zawiera wadę prawną powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zdaniem pełnomocnika P. B., Wójt odmawiając zmiany stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nie wskazał żadnego przepisu prawa, z którego wynikałaby możliwość i uprawnienie do stosowania w przedmiotowej sprawie spornej stawki [...]%. Nadto nie uwzględnił "faktu pobierania przez Gminę spornych opłat z góry za [...] lat, ani nie wyjaśnił, dlaczego wydając sporną decyzję faktu tego nie wziął pod uwagę". Niewskazanie właściwej podstawy prawnej wydanej decyzji, jak również nieprzytoczenie wymaganej podstawy prawnej w decyzji, niewskazanie faktów i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wyczerpuje przesłanki wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 kpa i uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...]r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że w sprawach opłat za użytkowanie wieczyste jak w sprawach stawek procentowych określonych w przepisach art. 72-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wydaje się decyzji administracyjnych, a spór co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnym. Odmowa zmiany stawki procentowej przybiera postać czynności materialno-technicznej. Organ I instancji błędnie i niepotrzebnie nadał odmowie zmiany stawki procentowej formę decyzji administracyjnej. Prawidłowe załatwienie takiej sprawy powinno nastąpić w formie zwykłego pisma. W tej sytuacji organ II instancji stwierdził, że wskazana we wniosku P. B. decyzja z dnia [...]r. nie jest decyzją administracyjną, a w wydanym przez Wójta Gminy akcie, bez wzglądu na nadaną mu nazwę i formę decyzji - należy upatrywać pisma zawierającego odmowę tj. czynności o charakterze cywilnoprawnym, o której mowa w art. 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ze wskazanych powodów pismo z dnia [...]r. Nr [...] nie podlega administracyjnemu postępowaniu nadzorczemu. Wnioskodawca nie może zatem domagać się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności (art. 156 § 1 w związku z art. 157 kpa), bowiem brak jest przedmiotu postępowania (decyzji ). Dodatkowo podkreślono, że podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zarzuty były przedmiotem postępowania przed Kolegium, oraz przed sądami obu instancji. Wniosek P. B. w istocie zmierza do rewizji rozstrzygnięcia organu I instancji, co w świetle prawomocnych orzeczeń sądowych należy uznać za niedopuszczalne. Od powyższej decyzji P. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, że zachodzi przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 7 kpa uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r. Skoro bowiem Wójt nie miał prawa wydać decyzji w przedmiotowej sprawie, to jej wydanie jest nieważne z mocy prawa i ta nieważność powinna być stwierdzona w przewidziany w postępowaniu administracyjnym sposób. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy własną decyzją z dnia [...]r. W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania w sprawie wniosku P. B. o zmianę stawki procentowej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej i wskazano, że sprzeciw P. B. od orzeczenia z dnia [...]r. spowodował, że orzeczenie to utraciło moc. Po utracie mocy obowiązującej orzeczenia, bezprzedmiotowa staje się również odmowa zmiany stawki procentowej Wójta Gminy wydana w niniejszej sprawie w formie decyzji. P. B. złożył na niniejszą decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej zmianę poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z [...] r., jak również o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., ponieważ Kolegium odmówiło w niej "stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z [...] r., zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa". Poza tym, w ocenie P. B. decyzja ta, rażąco narusza także art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji, bowiem "pozostawia w obiegu prawnym decyzję administracyjną z [...] r., która jednak za taką w interpretacji SKO uważana być nie może". Skarżący, decyzji z [...] r. zarzucił ponadto, że rażąco narusza art. 7 i 8 k.p.a., poprzez honorowanie działań niepraworządnych i podważanie tym zaufania obywateli do organów państwa, jak również to, "że nie uwzględnia w ogóle argumentów merytorycznych podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [..] r., choć w myśl art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. – po zapoznaniu się z tą argumentacją organ odwoławczy powinien wszcząć stosowne postępowanie z urzędu". W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana w trybie art. 157 § 3 kpa odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...]r. odmawiającej zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej. Na podstawie art. 157 § 3 kpa orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce w sprawie, w której organ winien działać w innej formie prawnej np. umowy cywilno-prawnej, czynności materialno-technicznej czy w formie zaświadczenia. Przepis art. 238 kc stanowi, że wieczysty użytkownik uiszcza przez czas użytkowania wieczystego opłatę roczną. Jej wysokość, sposób ustalanie i zmiany opłaty regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – zwaną dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami. W orzeczeniach Sądu Najwyższego zwracano wielokrotnie uwagę na cywilnoprawny charakter opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu (uchwała NS z 8 lutego 1994r. III CZP 188/93, OSNCP 1994, Nr 9, poz. 159, uchwała SN z 21 kwietnia 1994r., III CZP 36/94, OSNCP 1994, nr 11, poz. 209). Również Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że spór co do podwyższenia opłaty rocznej jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym (postanowienie NSA z 3 października 1997r. I SA 1333/97, OSP 1998, z.3, poz. 57, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 1998r., I SA 1712/97 LEX 44538). Wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest ustalona w umowie zawartej przez właściciela i użytkownika wieczystego gruntu. Stosownie do art. 73 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się odpowiednio tryb określony w art. 78-81. Jak zasadnie podniosło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego o zmianę stawki procentowej opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie winna nastąpić w formie pisma, a nie decyzji. Wydanie przez organ I instancji decyzji nie może jednak mieć wpływu na dopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji, bowiem postępowanie przed Wójtem jak i przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym jest postępowaniem przedsądowym, fazą przesądową w sprawie cywilnej, niezbędną jednak do uznania postępowania sądowego w danej sprawie za dopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie, pomimo błędnego pouczenia o prawie wniesienia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczeniem z dnia [...]r. oddaliło wniosek skarżącego o zmianę stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na podstawie art. 78-80 ustawy o gospodarce nieruchomościami. P. B. wniósł od tego orzeczenia sprzeciw w trybie art. 80 ust.1, a Sąd Rejonowy oddalił powództwo o ustalenie. Sprzeciw od orzeczenia kolegium wywiera podwójny skutek: jest żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego i powoduje, że orzeczenie traci moc (art. 80 ust.1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Utrata mocy orzeczenia Kolegium oznacza, że sąd powszechny rozpatrując sprawę po jej przekazaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatruje sprawę w procesie, jako powództwo o ustalenie (art. 189 kpc) i uprawniony jest samodzielnie ustalić wysokość opłaty. Wyrok Sądu Rejonowego z dnia [..]r. jest prawomocny. Zgodnie z art. 365 § 1 kpc orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał , lecz również inne sądy i inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Powyższe rozważania jednoznacznie wskazują, na niedopuszczalność postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...]r. odmawiającej zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.