II SA/Sz 559/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II Sz na rozprawie w dniu 3 października 2007 r. sprawy ze skargi B. i T. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. l pkt. 2 i ust. 7 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania B i T M od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) nakładającej na B i T M obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 września 2006 r. określonych czynności, w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na przerwaniu ciągłości zbieracza melioracyjnego przebiegającego przez działkę nr 84/2 w obrębie (...), do stanu zgodnego z prawem, tj. zapewnienia drożności zbieracza melioracyjnego i odtworzenia ciągłości zbieracza melioracyjnego przy zachowaniu istniejącego przekroju rurociągu - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i orzekł wykonanie nałożonych ww. obowiązków w terminie do dnia 31 maja 2007 r., pozostałą część decyzji utrzymał w mocy. Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał w dniu (...) oględzin nieruchomości nr 84/2 w obrębie (...) i ustalił, że na jej terenie poprzedni właściciel wykonał w 2003 lub 2004 roku szereg robót, w wyniku których powstał staw o nieustalonej głębokości. Wykonano pogłębienie naturalnego zagłębienia terenu, a przemieszczone masy ziemne z wykopu zostały wbudowane w trzy skarpy ograniczające powierzchnię wody. Dopływ wody do stawu zapewniono poprzez przerwanie rurociągu melioracyjnego, a poziom wody jest utrzymywany nad poziomem kominka połączonego z rurociągiem melioracyjnym odpływowym. Nad lustrem wody wykonano pomost drewniany o długości ok 15 m. Roboty budowlane zostały zakończone. Na wykonane roboty budowlane inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę, ani nie dokonał ich wcześniejszego zgłoszenia we właściwym organie. Obecni właściciele nieruchomości, Bi T M przedstawili opis nieruchomości z dnia (...) oraz mapę ewidencyjną gruntów z dnia (...), na których w miejscu istniejącego stawu figuruje oznaczenie Wsr/PsIV (grunty pod stawami). Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowanie administracyjne w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych, w wyniku których nastąpiło przerwanie ciągłości zbieracza melioracyjnego przebiegającego przez przedmiotową działkę, w dniu (...) wydał decyzję (w/w) - na podstawie art. 51 ust. l pkt 2, w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo organ I instancji podkreślił, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do właściciela gruntu, co jest zgodne z art. 77 ustawy Prawo wodne, bowiem poniemiecki rurociąg ceramiczny o średnicy 15-20 cm, nie jest objęty działalnością właściwej terytorialnie spółki wodnej. Odwołanie od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli Państwo B i T M, właściciele przedmiotowej nieruchomości, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem odwołujących się, brak jest podstaw do żądania wykonania przez obecnych właścicieli przedmiotowych obowiązków w świetle decyzji wydanych wobec A i M O. W sprawie podtapiania użytków rolnych oraz zabudowań w miejscowości P Wójt Gminy wydał w dniu (...) decyzję o nakazie przywrócenia do stanu poprzedniego zniszczonych urządzeń melioracyjnych znajdujących się na działce nr 84 w obrębie (...) w terminie do (...). W tym czasie właścicielami nieruchomości byli A i M O. Decyzja ta była ostateczna, a organy administracyjne nie wyegzekwowały jej wykonania przez poprzednich właścicieli działki. Brak jest także podstaw do wydania nowej decyzji wobec odwołujących się, co wynika wprost z przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym "jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom". Stan obecny nie jest spowodowany przez obecnych właścicieli, którzy nie mają wiedzy co do stanu, który występował przed nabyciem przez nich nieruchomości i nie wiedzą nawet, w jaki sposób doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, gdyż na mapkach geodezyjnych na działce nr 84/2 w obrębie (...) jest uwidoczniony staw. Nadto strona oświadczyła, że przed dokonaniem zakupu zasięgali informacji dotyczących zlokalizowanego na działce stawu. Wynikało z nich, że staw jest uwidoczniony na mapkach geodezyjnych oraz, że w stosunku do nieruchomości nie toczą się żadne postępowania administracyjne. Dokonali więc zakupu nieruchomości w dobrej wierze. W Urzędzie Gminy wprowadzono ich w błąd nie informując o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Także sprzedający nieruchomość nie tylko nie wykonali nałożonego na nich obowiązku, lecz także zataili fakt toczącego się postępowania. W umowie sprzedaży z dnia (...) sprzedający oświadczyli bowiem, że przedmiotowa nieruchomość wolna jest od wszelkich długów, hipotek, praw, innych roszczeń i obciążeń oraz że z nieruchomości nie są prowadzone egzekucje sądowe ani administracyjne. W związku z tym w dniu (...) do Prokuratury Rejonowej skarżący złożyli zawiadomienie o możliwości popełnienia na ich szkodę przestępstwa przez A i M O. Odwołujący się oświadczyli, że w żaden sposób nie naruszyli urządzeń wodnych i podnieśli, że w świetle przepisu art. 77 ustawy Prawo wodne, utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów. Jako obecni właściciele, utrzymują urządzenia wodne w stanie, jaki zastali w momencie kupna nieruchomości i który istniał za przyzwoleniem organów administracji. Stąd też brak podstaw do obciążania ich przedmiotowym obowiązkiem i związanymi z nim kosztami. We właściwym stanie nie utrzymywali, bowiem przedmiotowych urządzeń wodnych poprzedni właściciele nieruchomości. Zdaniem odwołujących się zaskarżona decyzja winna być wydana w stosunku do A i M O, którzy winni być także stroną postępowania, a jej wydanie w stosunku do T i B M narusza art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie jej wobec osoby nie będącej stroną w sprawie. Organ II instancji, po rozpatrzeniu ww. odwołania stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji przez organ I instancji, zatem rozstrzygnięcie organu powiatowego w przedmiotowej sprawie jest prawidłowe i wskazał, że z uwagi na złożenie przez skarżących odwołania od przedmiotowej decyzji, należało zmienić termin wykonania nałożonego obowiązku. Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu, że z informacji, przekazanej w dniu (...) przez Wójta Gminy wynika, że uszkodzenie głównego zbieracza melioracyjnego odprowadzającego wody z użytków rolnych w miejscowości P. powoduje podtapianie użytków rolnych stanowiących własność rolników, użytkowanych rolniczo oraz drogi gminnej stanowiącej własność gminy. W aktach sprawy znajduje się wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów z dnia (...). wydany przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, na którym nie znajduje się użytek gruntowy Wsr (grunty pod stawami), naniesiony na mapę ewidencyjną gruntów z dnia (...) Wynika z tego, iż przedmiotowy staw wcześniej nie istniał. Następnie organ II instancji podał, że w myśl przepisów art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Poprzedni właściciel nieruchomości uchybił ww. przepisom ustawy. W takim przypadku, zgodnie z przepisami art. 51 ust. l pkt 2, w związku z ust. 7, w przypadkach innych niż określone wart. 48 ust l lub art. 49 b ust. l, właściwy organ wydaje decyzję, w której nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Odnosząc się do argumentów skarżących, dotyczących wykonania przedmiotowych robót budowlanych przez poprzednich właścicieli nieruchomości, organ II instancji wyjaśnił w uzasadnieniu, że obecni właściciele przedmiotowej nieruchomości zobowiązani są do ponoszenia ciężarów publicznoprawnych związanych z własnością tej nieruchomości. W myśl art. 548 § 1 Kodeksu cywilnego, z chwilą wydania rzeczy sprzedanej przechodzą na kupującego korzyści i ciężary związane z rzeczą. Dotyczy to także obowiązków wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane i ustawy Prawo wodne. Utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości (w tym rurociągu melioracyjnego, będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji) należy do właścicieli nieruchomości. Następnie organ II instancji podkreślił, że w myśl przepisów art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest m.in. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo uznał, że B i T M - jako obecni właściciele przedmiotowej nieruchomości - są stroną postępowania i na nich należy nałożyć obowiązek określony decyzją organu I instancji. Natomiast odnośnie naruszenia przez organ I instancji prawa skarżących do wypowiedzenia się co do wyników postępowania organ II instancji oświadczył w decyzji, że uchybienie to zostało skorygowane w toku postępowania. Po zawiadomieniu stron o prowadzonym postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, żadna ze stron nie skorzystała z tej możliwości i nie wniosła do sprawy nowych dowodów. B i T M wnieśli do Sądu skargę od ww. decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 28 k.p.a. poprzez uznanie ich za stronę postępowania, art. 107 k.p.a. poprzez zaistnienie rozbieżności w zaskarżonej decyzji polegającej na wskazaniu przez organ II instancji, że decyzja wydana została na skutek rozstrzygnięcia odwołania od decyzji PINB dotyczącego nałożenia na B i T M obowiązku wykonania w terminie do dnia 30 września 2006 r. czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, tj. robót budowlanych mających na celu zapewnienie drożności zbieracza melioracyjnego przebiegającego przez działkę nr 84/2 w obrębie (...), oraz odtworzenie ciągłości zbieracza melioracyjnego przy zachowaniu istniejącego przekroju rurociągu, przebiegającego przez działkę nr 84/2 w obrębie (...), podczas gdy uzasadnienie decyzji organu II instancji wskazuje na rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) w sprawie nałożenia na B i T M obowiązku rozbiórki stawu zlokalizowanego na działce nr 84/2 w obrębie (...) oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wobec osoby nie będącej stroną w sprawie. Następnie skarżący wskazali na fakt, że w sprawie podtapiania użytków rolnych oraz zabudowań w miejscowości P w dniu (...) wydana została przez Wójta Gminy decyzja administracyjna nakazująca przywrócenie stanu poprzedniego zniszczonych urządzeń melioracyjnych znajdujących się na działce nr 84 w obrębie ewidencyjnym (...) w terminie do 30 października 2004r. W tym czasie właścicielami nieruchomości byli A i M O. Przedmiotowa decyzja była ostateczna i nie została przez poprzednich właścicieli wykonana. Do wykonania decyzji przez poprzednich właścicieli nie doprowadziły także właściwe organy administracyjne. Skarżący nabyli natomiast przedmiotową nieruchomość dopiero w grudniu 2004 r., dlatego też decyzja z dnia (...) nie mogła być wobec nich wykonywana oraz brak było podstaw do wydania wobec nich nowej decyzji. W ocenie skarżących wynika to wprost z przepisu art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne stanowiącego, że "jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom", zaś nie ulega wątpliwości, że stan obecny nie jest spowodowany przez obecnego właściciela. Nałożenie obowiązku określonego decyzją organu I instancji narusza zarówno art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności poprzez uznanie skarżących za stronę postępowania, podczas gdy stroną postępowania winni być poprzedni właściciele jako odpowiedzialni za zniszczenie urządzeń melioracyjnych, jak też art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wobec osoby nie będącej stroną w sprawie, w szczególności poprzez nie wydanie decyzji wobec osób odpowiedzialnych za zniszczenie urządzeń melioracyjnych. Skarżący ponowili w skardze zarzuty podnoszone dotychczas w Ich odwołaniu z dnia (...). W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, z w a ż y ł, co następuje : Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy decyzją z dnia (...), na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne nakazał B i T M. przywrócenie stanu poprzednio zniszczonych urządzeń melioracyjnych znajdujących na działce nr 84/2, 84/1 i 83 w obrębie ewidencyjnym (...) w terminie do 30 listopada 2005r. Następnie decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...)., a postępowanie przed organem I instancji zostało umorzone. Organ II instancji stwierdził, że wykonanie budowli piętrzących wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub podlega zgłoszeniu i sprawa winna być rozpatrywana przez właściwy organ tj.Inspektora Nadzoru Budowlanego . W związku z koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania ww. sprawie Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał w dniu (...) oględzin wyżej opisanej nieruchomości nr 84/2 i stwierdził, że na terenie tym poprzedni właściciel wykonał w 2003r. szereg robót, w wyniku których powstał staw do którego zapewniono dopływ wody poprzez przerwanie rurociągu (zbieracza) melioracyjnego, wykonano również pogłębienie naturalnego zagłębienia terenu, a przemieszczone masy ziemne z wykopu wbudowane zostały w trzy skarpy ograniczające powierzchnię wody, nad lustrem wody wykonano pomost drewniany ok. 15 m. Na wykonane roboty budowlane inwestor nie uzyskał decyzji, ani nie dokonał ich wcześniejszego zgłoszenia we właściwym organie. Zdaniem Sądu, organ I instancji w decyzji z dnia (...) w oparciu o art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) prawidłowo zakwalifikował zbieracz melioracyjny do urządzeń melioracyjnych wodnych szczegółowych, których wykonanie – zgodnie z art. 30 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego podlega zgłoszeniu właściwemu organowi. Bezspornym jest w sprawie, że wykonanie robót budowlanych związanych z przerwaniem ciągłości rurociągu, określonych w decyzji organu I instancji jako przebudowa istniejących urządzeń wodnych szczegółowych, w wyniku której zbieracz przebiegający przez działkę nr 84/2 w obrębie (...) przestał odwadniać okoliczny teren, a aktualnie pełni funkcję nawadniania samowolnie wybudowanego stawu zostało dokonane bez wymaganego prawem zgłoszenia robót budowlanych, a więc samowolnie. Zwrócić uwagę należy na brzmienie art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych. Tak więc sprawa samowolnie wykonanych robót budowlanych tj. przebudowy urządzenia melioracyjnego wodnego szczegółowego jest niewątpliwie sprawą budowlaną, dlatego też organy obu instancji prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy ustawy Prawo budowlane. Skoro na wykonanie opisanych wyżej robót budowlanych inwestorzy (poprzedni właściciele) nie dokonali zgłoszenia we właściwym organie, organy obu instancji słusznie zastosowały przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, bowiem mamy do czynienia w sprawie z innym przypadkiem niż określony w art. 48 albo w art. 49 b oraz prawidłowo skierowały decyzję do skarżących jako aktualnych właścicieli działki nr 84/2 w obrębie (...). Zgodnie z art. 77 ust. 1 Prawa wodnego utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej – do tej spółki. Jak wynika z pisma Rejonowego Związku Spółek Wodnych z dnia (...) (w aktach administracyjnych) przedmiotowe urządzenia nie są objęte działalnością Gminnej Spółki Wodnej . Faktem jest, co podnoszą skarżący, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się decyzją Wójta Gminy z dnia (...)., którą organ na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne nakazał przywrócenie stanu poprzednio zniszczonych urządzeń melioracyjnych znajdujących się na działce nr 84 w obrębie (...) w terminie do 30 października 2004r. i co prawda w decyzji nie został wskazany jej adresat, lecz z okoliczności sprawy wynika, że była to decyzja skierowana do poprzedniego właściciela ww. działki A i M O. i decyzja ta nie została przez zobowiązanych wykonana. Jednakże, zdaniem Sądu, okoliczność ta nie pozostaje w związku z niniejszą sprawą rozstrzyganą na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutów skarżących wskazać należy, że stroną niniejszego postępowania są skarżący jako następcy prawni inwestora, którzy na podstawie umowy sprzedaży nieruchomości weszli w ogół praw i obowiązków wynikających z prawa własności tej działki. Nowy właściciel wchodząc w prawa i obowiązki dotychczasowego powinien być podmiotem do którego kierowane winny być wszelkie postanowienia organów administracji, w tym nakazujące wykonanie robót budowlanych, które doprowadzą do prawidłowego funkcjonowania zbieracza melioracyjnego. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut skarżących odnośnie naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wobec osoby nie będącej stroną w sprawie. Wyjaśnić przy tym należy, że podnoszona przez skarżących kwestia zakupu ww. działki w tzw. dobrej wierze nie ma znaczenia prawnego w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Problem uchylenia się od skutków prawnych zawartej umowy sprzedaży będą regulowały przepisy prawa cywilnego. Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisu art. 10 k.p.a. statuującego zasadę prawa strony do udziału w każdym stadium postępowania, albowiem z akt sprawy wynika, że strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i złożenia wyjaśnień, wniosków oraz ewentualnych żądań zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym. Sąd nie stwierdził także naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 107 k.p.a. Nietrafny jest zarzut skarżących, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się do przedmiotu rozstrzygnięcia w decyzji organu I instancji tj. nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych mających na celu zapewnienie drożności zbieracza melioracyjnego przebiegającego przez działkę nr 84/2 w obrębie (...) oraz odtworzenie ciągłości zbieracza melioracyjnego przy zachowaniu istniejącego przekroju rurociągu, przebiegającego przez działkę nr 84/2 w obrębie (...). W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w wyżej wskazanym przepisie. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.