II SA/Sz 559/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczecinku na uchwałę Rady Gminy Szczecinek z dnia 14 stycznia 2025 r. nr XIII/106/2025 w przedmiocie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi sąsiedzkie oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, a także trybu ich pobierania I. stwierdza nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 2 ust. 1 w zakresie słowa "dorosłym", - § 2 ust. 2 w zakresie słowa "dorosłej", - § 2 ust. 9 w zakresie zdania drugiego tego przepisu, II. oddala skargę w pozostałym zakresie. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Szczecinku (dalej: "skarżący", "Prokurator"), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę Rady Gminy Szczecinek (dalej: "organ") z 14 stycznia 2025 r., nr XIII/106/2025, w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi sąsiedzkie oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, a także trybu ich pobierania. Prokurator zarzucił wskazanej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483, dalej: Konstytucja RP), jak również art. 50 ust. 6a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 z późn. zm., dalej: "u.p.s.", "ustawa"). poprzez: - błędne ustanowienie w § 2 ust. 1 i 2 załącznika do skarżonej uchwały norm zgodnie z którymi usługi sąsiedzkie mogą być świadczone wyłącznie osobom dorosłym, podczas gdy ani art. 50 ust. 6a ustawy, ani też przepis żadnej innej ustawy nie pozwala radzie gminy na ustanawianie tego rodzaju podmiotowych ograniczeń w zakresie warunków korzystania z usług sąsiedzkich, - niewypełnienie delegacji ustawowej wyrażające się w braku uregulowania w treści uchwały zakresu usług sąsiedzkich, podczas gdy w przypadku organizowania przez gminę usług opiekuńczych w formie usług sąsiedzkich rada gminy ma obowiązek określić w uchwale te właśnie elementy. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skarżący podniósł, że ustawa nie pozwala radzie gminy na wprowadzenie ograniczenia jak w § 2 ust. 1 i ust. 2 załącznika do uchwały, w sytuacji gdy akt ten dotyczy usług sąsiedzkich. Ponadto zarzucił, że zwrot "osoba dorosła" nie jest pojęciem normatywnym. W uzasadnieniu drugiego zarzutu skarżący zarzucił, że w § 2 ust. 9 załącznika do uchwały wskazano jedynie, że zakres usług określa trójstronna umowa zawarta pomiędzy organizatorem, osobą wykonującą usługi sąsiedzkie i osobą korzystającą z usług sąsiedzkich. Taka regulacja nie może być uznana za prawidłową, bowiem stanowi ona scedowanie kompetencji przysługującej organowi administracji publicznej, jakim jest rada gminy na podmioty trzecie, w tym podmioty niefachowe, jakimi są osoby wykonujące usługi sąsiedzkie i osoby korzystające z usług sąsiedzkich, pomimo braku ku temu właściwego upoważnienia. Powyżej wskazane regulacje, zdaniem skarżącego, stanowią nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej wyznaczającej zakres upoważnienia rady gminy do określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi sąsiedzkie oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania, przez co narusza zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o stwierdzenie nieważności wyłącznie § 2 ust. 1 i ust. 2 załącznika do uchwały. W motywach uzasadnienia stanowiska organ wskazał, że zasadnym jest wykreślenie sformułowania z § 2 ust. 1 i ust. 2 załącznika do uchwały w drodze nowelizacji uchwały. Wskazał też na poglądy prawne orzecznictwa i doktryny z których wynika, że akty prawa miejscowego nie muszą w każdym wypadku posługiwać się wyłącznie pojęciami normatywnymi w rozumieniu ścisłym (tj. zdefiniowanymi w ustawach). Zarzut braku określenia zakresu usług sąsiedzkich organ uznał za bezzasadny wskazując, że zakres ten został określony w § 2 ust. 4 załącznika do uchwały. Przepis ten odpowiada zakresowi wskazanemu w art. 50 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej, który również nie zawiera zamkniętego katalogu czynności. Uchwała nie musi powielać treści ustawowej ani tworzyć katalogu szczegółowego, skoro ustawodawca pozostawił tu gminie pewien zakres uznania. Organ wskazał także, że zakres konkretnych usług uzależniony jest od indywidulanych potrzeb poszczególnych osób i nie jest możliwe stworzenie zamkniętego katalogu takich usług. W związku z tym, że usługi dostosowywane są każdorazowo do potrzeb mieszkańców nie sposób wskazać w uchwale nawet przykładowego katalogu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Stosownie zaś do art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawną prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W zakresie kontroli uchwał organów gminy kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., dalej: "u.s.g."). Zgodnie z tymi przepisami uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.p.s., sankcjonując w sposób odmienny niż stwierdzenie nieważności, tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia potencjalnych wadliwości uchwały organu gminy, to wypracowane w tym zakresie poglądy judykatury i nauki pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń prawa zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1992 r. sygn. II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Rady Gminy Szczecinek z 14 stycznia 2025 r., nr XIII/106/2025, w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi sąsiedzkie oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, a także trybu ich pobierania, w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w załączniku do uchwały, w § 2 ust. 1 w zakresie słowa "dorosłym", ust. 2 w zakresie słowa "dorosłej" oraz w ust. 9 w zakresie zdania drugiego tego przepisu narusza prawo w sposób istotny, a naruszenie to wpływa na ważność części aktu prawnego, który został podjęty w ramach posiadanych przez organ kompetencji, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 17 ust. 1 pkt 11, ust. 2 pkt 2a, art. 50 ust. 1a, ust. 3a-4b, ust. 6-6b, art. 96 ust.4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. przewidziano, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 pkt 11 u.p.s. do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, w miejscu zamieszkania, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz usług sąsiedzkich. Do zadań własnych gminy należy też organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych w formie usług sąsiedzkich (ust. 2 pkt 2a). W myśl niżej wskazanych przepisów art. 50 u.p.s.: 1. Osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. 1a usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania mogą być przyznane w formie usług sąsiedzkich. 2. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. 3a. Usługi sąsiedzkie obejmują pomoc w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, podstawową opiekę higieniczno-pielęgnacyjną, przez którą należy rozumieć formy wsparcia niewymagające specjalistycznej wiedzy i kompetencji, oraz, w miarę potrzeb i możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. 3b. Organizatorem usług sąsiedzkich jest gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania osoby korzystającej z usług sąsiedzkich lub podmiot uprawniony. 4. Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. 4a. Osobą wykonującą usługi sąsiedzkie może być osoba, która: 1) jest pełnoletnia; 2) nie jest członkiem rodziny osoby, na rzecz której są świadczone usługi sąsiedzkie; 3) nie jest oddzielnie zamieszkującym małżonkiem, wstępnym ani zstępnym osoby, na rzecz której są świadczone usługi sąsiedzkie; 4) złożyła organizatorowi usług sąsiedzkich oświadczenie o zdolności pod względem psychofizycznym do świadczenia takich usług; 5) zamieszkuje w najbliższej okolicy osoby, na rzecz której są świadczone usługi sąsiedzkie; 6) ukończyła szkolenie z zakresu udzielania pierwszej pomocy; 7) została zaakceptowana przez osobę, na rzecz której są świadczone usługi sąsiedzkie; 8) została zaakceptowana przez organizatora usług sąsiedzkich. 4b. W przypadku nieukończenia szkolenia, o którym mowa w ust. 4a pkt 6, organizacja szkolenia należy do organizatora usług sąsiedzkich. (...) 6. Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. 6a. W przypadku organizowania przez gminę usług opiekuńczych w formie usług sąsiedzkich rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 6, określa także szczegółowe warunki przyznawania usług sąsiedzkich, wymiar i zakres usług sąsiedzkich oraz sposób rozliczania wykonywania takich usług. 6b. Rada gminy może postanowić o rozszerzeniu katalogu osób, o których mowa w ust. 1 i 2, o osoby, dla których wsparcie w postaci usług sąsiedzkich będzie miało charakter uzupełniający opiekę sprawowaną przez rodzinę, a także wspólnie niezamieszkującego małżonka, wstępnych i zstępnych. Stosownie do brzmienia art. 96 ust. 2 u.p.s. wydatki na usługi, pomoc rzeczową, posiłki, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego. Rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będących w zakresie zadań własnych (ust. 4). Z uwagi na treść cytowanych przepisów nie ulega wątpliwości, że organ był uprawniony do podjęcia zaskarżonej uchwały. Natomiast w treści zaskarżonej uchwały w § 2 ust. 1 i ust. 2 załącznika do uchwały, jak trafnie zauważono w skardze, organ ograniczył świadczenie usług sąsiedzkich wyłącznie do osób dorosłych. Tym samym, w ocenie Sądu, przekroczył upoważnienie ustawowe, albowiem tego typu ograniczenie beneficjentów usług sąsiedzkich nie wynika z art. 50 ust. 1 w związku z ust. 1a u.p.s., które to przepisy stanowią, że usługi przysługują osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub z innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a z mocy ust. 2 i ust. 6b powołanego przepisu przysługuje fakultatywnie, również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także (...) wstępni, (...) nie mogą takiej pomocy zapewnić oraz osobom, dla których wsparcie w postaci usług sąsiedzkich będzie miało charakter uzupełniający opiekę sprawowaną przez rodzinę a także (...) wstępnych. Zdaniem Sądu z powołanych przepisów można wywnioskować, że intencją ustawodawcy nie było ograniczenie kręgu beneficjentów usług opiekuńczych w postaci usług sąsiedzkich wyłącznie do osób dorosłych. Ponadto analiza podstaw prawnych wydanej uchwały nie wykazała by organ powołał jakikolwiek przepis uprawniający do ustanowienia tego rodzaju podmiotowych ograniczeń w zakresie warunków korzystania z usług sąsiedzkich. Dodatkowo, w ocenie Sądu, organ wadliwie również przyjął, realizując dyspozycję przepisu art. 50 ust. 6a u.p.s., że umowa o usługi sąsiedzkie ma mieć charakter umowy trójstronnej, zawartej pomiędzy "organizatorem", osobą wykonującą usługi oraz osobą wymagającą opieki. Podczas gdy użyty przez ustawodawcę w przepisie art. 50 ust. 6a zwrot "sposób rozliczania wykonywania takich usług" wskazuje, że stronami takiego rozliczenia mogą być wyłącznie gmina bądź uprawniony podmiot i świadczący usługi. Stanowi to nieuprawnioną modyfikację delegacji ustawowej, mającej na celu w drodze sformułowania norm generalnych i abstrakcyjnych, ukształtowanie sytuacji prawnej adresatów uchwały. Osoba której będzie przysługiwać pomoc powinna być wymieniona w umowie, jednak jedynie jako uprawniony do usług. Ewentualna realizacja dopłat przez zainteresowanego usługami, przekraczającego kryterium dochodowe, co obrazuje tabela z § 3 ust. 4 załącznika do uchwały, w ocenie Sądu, powinna się odbywać w innym trybie np. w drodze not obciążeniowych, czy też rachunku, jak to unormowano w § 3 ust. 8 załącznika do uchwały. Pomocne w odczytaniu zamiarów ustawodawcy, w omawianym aspekcie, jest uzasadnienie do projektu zmiany u.p.s. (Dz.U. z 2023 r. poz. 901, druk sejmowy 3281) gdzie wprowadzono założenie, że organizator usług sąsiedzkich, którym jest gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania osoby korzystającej z usług sąsiedzkich lub podmiot uprawniony, w zależności od indywidualnych potrzeb i możliwości będzie decydować też o formie podejmowania współpracy z opiekunami-sąsiadami (w większości przypadków podstawą takiej współpracy będzie umowa zlecenia). Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że organ określając w § 1 ust. 4 załącznika do uchwały zakres usług sąsiedzkich powielił regulację ustawową określoną w przepisie art. 50 ust. 3a u.p.s. Jednak uchybienia tego, w ocenie Sądu, nie sposób uznać za rażące, albowiem treść przepisu została użyta bez modyfikacji przepisu ustawowego. Przy tym Sąd uznaje za racjonalną argumentację organu wskazującą, w kontrze do zarzuty braku określenia zakresu usług sąsiedzkich, że zakres konkretnych usług uzależniony jest od indywidulanych potrzeb poszczególnych osób i nie jest możliwe stworzenie abstrakcyjnego, pełnego katalogu takich usług. W związku z tym, że usługi dostosowywane są za każdym razem do potrzeb osoby wymagającej opieki nie sposób wskazać w uchwale przykładowego katalogu, w tym znaczeniu, że mogłoby to ograniczyć zakres niezbędnych czynności opiekuńczych w grupie wszystkich osób wymagających opieki na terenie obowiązywania uchwały. Jednocześnie należy przypomnieć organowi, w odpowiedzi na postulat nowelizacji uchwały w celu zmiany przepisów § 2 ust. 1 i ust. 2 załącznika do uchwały, że w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie zwraca się uwagę na odmienne skutki uchylenia aktu od stwierdzenia jego nieważności. Mianowicie stwierdzenie nieważności wywiera skutek prawny z mocą ex tunc i powoduje, że akt jest nieważny od samego początku jego wejścia w życie. Natomiast w następstwie uchylenia aktu traci on moc prawną ze skutkiem ex nunc, czyli z dniem wejścia w życie aktu uchylającego na przyszłość. Ewentualne uchylenie przez organ części zaskarżonej uchwały z mocą wsteczną, czyli chcąc wywołać skutki jak przy stwierdzeniu nieważności, nie zostało przewidziane w żadnym przepisie prawa. Nadto nie wywołałoby skutku jaki niesie za sobą stwierdzenie nieważności aktu. Podsumowując, w ocenie Sądu, wyeliminowanie wskazanych w sentencji wyroku przepisów załącznika do uchwały usunie sprzeczność uchwały z obowiązującym prawem. A więc stan niepożądany w demokratycznym państwie prawa zostanie konwalidowany. Z kolei za celowe Sąd uznał pozostawienie w obrocie prawnym pozostałych przepisów uchwały i jego załącznika w obiegu prawnym, jako ukształtowanych w sposób zgodny z prawem i mogących funkcjonować niezależnie od przepisów wobec których zastosowano sankcję nieważności. Dlatego zasadne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu miejscowego w części. Mając zatem powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w punkcie I sentencji wyroku, a w pozostałym zakresie w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.