II SA/Sz 56/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2008r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. Nr [...], II. przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata M. S. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzja z dnia (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz §1 pkt 1 lit.a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), po rozpatrzeniu odwołania S. S. od decyzji z dnia (...)r., nr (...), wydanej z upoważnienia Burmistrza G. przez dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w G. w sprawie odmowy przyznania pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło stan faktyczny i prawny sprawy, z którego wynikało, że decyzją z dnia (...)r., organ I instancji odmówił przyznania S. S. specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, na opłacenie rehabilitacji na basenie w C. w G., na opłacenie kosztów utrzymania domu oraz kosztów leczenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na brak możliwości ustalenia sytuacji faktycznej strony oraz brak współpracy z pracownikiem socjalnym. Decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i trybie wniesienia odwołania. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, podnosząc, iż uzasadnienie odwołania znajduje się w aktach sprawy (pisma i załączniki do nich). Od decyzji organu I instancji S.S. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji i wskazało, że zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, specjalny zasiłek celowy może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Organ I instancji przy wydawaniu decyzji obowiązany był stosować bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, tu: w szczególności przepisy ustawy o pomocy społecznej. Tak też wydanie kwestionowanej przez stronę decyzji administracyjnej z dnia (...)r. poprzedzone zostało rodzinnym wywiadem środowiskowym (aktualizacją wywiadu z dnia (...). Z akt sprawy wynikało, iż S.S. jest osobą samotnie gospodarującą, niezdolną do pracy z powodu wieku, zdrowia oraz niepełnosprawności. Nadto przeprowadzony wywiad środowiskowy i akta sprawy wskazywały, że nie sposób ustalić faktycznej sytuacji finansowej odwołującego się, który nie współpracuje z pracownikiem socjalnym, a nadto nie wykorzystuje własnych środków i możliwości. Organ I instancji ustalił jedynie, iż dochód strony w miesiącu (...). wyniósł 946,38 zł. Kolegium wskazało, że kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z §1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, wynosi 477,00 zł. Organ wyjaśnił również, że zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - co do zasady - przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W ww. przepisie ustawodawca zastrzegł jednak, iż zasada ta nie ma zastosowania do świadczeń wynikających z art. 40, 41, 78 i 91 ustawy, w tym zatem również do regulowanego art. 41 - specjalnego zasiłku celowego. Z kolei - jak wynika z powołanego wyżej art. 41 ust. 1 - przesłankami, których wystąpienie (łączne) uprawnia właściwy organ do przyznania specjalnego zasiłku celowego osobie są: 1) dochód osoby przekraczający kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej (a więc kwotę 477,00 zł) oraz 2) wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Kolegium podniosło, iż przyznanie ww. świadczenia jest uprawnieniem, nie obowiązkiem właściwego organu, a zatem leży w granicach uznania administracyjnego właściwego organu. Ustawodawca wskazuje jedynie, iż specjalny zasiłek celowy może być przyznany w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego rodziny i że nie podlega on zwrotowi. W związku z powyższym biorąc pod uwagę sytuację faktyczną strony, organ I instancji uznał, iż w przypadku S. S. nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 41 ust. 1, a co za tym idzie postanowił nie skorzystać w tej sprawie z uprawnienia do przyznania pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego. Organ I instancji orzekając powołał się na regulację zawartą w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Z ww. przepisu wynika, iż brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło zarazem, iż współdziałanie z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej jest obowiązkiem rodzin korzystających z pomocy społecznej, zaś ustawowym celem pomocy społecznej jest umożliwienie przezwyciężania rodzinom takich sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 4 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Akta sprawy wskazywały, że S.S. niejednokrotnie kontaktował się z pracownikiem socjalnym za pośrednictwem telefonu komórkowego i przeprowadzał długie rozmowy, jednakże - pomimo próśb pracownika - nie przedłożył rachunków za ten telefon (powołując się na prawo do prywatności), które z kolei umożliwiłyby ustalenie rzeczywistych miesięcznych wydatków strony. S. S. wezwany pismem z dnia (...)., do pilnego dostarczenia rachunków telefonicznych za trzy miesiące wstecz w związku z podejrzeniem marnotrawienia własnych środków, nie dostarczył jednak wymaganych dokumentów. Organ I instancji ustalił ponadto, że ww. jest właścicielem domu w G. oraz że posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu Nr (...) przy ul. P. w S. (okoliczność ta została jednak zatajona przez S. S.). Ponadto Kolegium zauważyło, iż odwołujący się uniemożliwia przeprowadzenie weryfikacji rachunków za wykupione leki z wystawionymi przez lekarza receptami. Pracownik socjalny podkreślał, że kontakt ze stroną jest bardzo utrudniony (podczas rozmowy jest wybuchowy, kłótliwy, demonstracyjnie wysypuje leki z reklamówki, obraża Dyrektora Ośrodka, władze G. i S.). Kolegium podkreśliło, iż skorzystanie z kompetencji przewidzianej w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej o odmowie przyznania świadczenia jest uprawnieniem organu orzekającego, a tym samym również uznanie spełnienia (lub nie) przesłanek w tym przepisie wymienionych należy do tego organu. Odmowa przyznania zasiłku okresowego z powodu brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, leży w granicach uznania administracyjnego właściwego organu. W konsekwencji, jeśli organ I instancji - oceniając sytuację i zachowanie strony, która pomimo - jak twierdzi - problemów finansowych odmawia współpracy z pracownikami socjalnymi, uznał, iż z powyższych względów zasadnym było odmówić przyznania świadczenia, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium organ I instancji wydając kwestionowaną decyzję administracyjną działał zgodnie z przepisami powszechnie obwiązującego prawa, w granicach przyznanego ustawą uznania administracyjnego. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zostały również przekroczone granice uznania administracyjnego. Wobec tego brak było podstaw do zmiany decyzji albo jej uchylenia w całości bądź w części. S.S. wywiódł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...)r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając, że "obywateli traktuje się przedmiotowo i niepoważnie". Skarżący zarzucał również "łamanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze j.w. zasad dobrych obyczajów, równości wobec prawa (...)". W wielu pismach wnoszonych do Sądu S. S. wyrażał niezadowolenie z funkcjonowania Ośrodka Pomocy Społecznej w G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Sąd administracyjny w ramach przyznanych mu kompetencji nie jest zatem uprawniony do wydania orzeczenia o zmianie decyzji poprzez przyznanie skarżącemu określonego prawa bądź uprawnienia, wynikającego z przepisów prawa normujących określoną dziedzinę spraw (np. świadczeń z pomocy społecznej). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Z treści powyższego uregulowania wynika, że nie każde naruszenie prawa daje Sądowi podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi, lecz jedynie takie, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenia przepisów, które nie miałyby wpływu na wynik sprawy, nie mogą stanowić podstawy jej uwzględnienia. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a. okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi - skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a. Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy prawa w stopniu określonym w cytowanym wyżej przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a., a zatem skarga jest uzasadniona. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej( Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zmianami, tj. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego rodziny, który nie podlega zwrotowi. Z treści tego przepisu wynika, że organ prowadzący postępowanie o przyznanie zasiłku celowego specjalnego wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w sprawie indywidualnej wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 Kpa, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Powyższa argumentacja wiąże się z niepodzielaniem przez Sąd automatyzmu w interpretacji pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" dokonanej przez organ odwoławczy. O tym, czy mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, będą decydowały indywidualne okoliczności każdej sprawy. Nie negując trafności interpretacji tego pojęcia dokonanych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważyć trzeba, że w przypadku oceny niezdefiniowanego i nieostrego pojęcia ustawowego, orzecznictwo kształtuje kierunek interpretacji, co nie zastępuje samej definicji. Stąd wypływa wniosek o potrzebie wielopłaszczyznowego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Kolegium, które jako organ odwoławczy ma obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, w istocie nie wyjaśniło, czy w sprawie S. S. zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający przyznanie wnioskodawcy świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego. Nie można rozważań Kolegium tym zakresie uznać za wystarczające w sytuacji, gdy organ ten przytacza jedynie motywy rozstrzygnięcia organu I instancji nie dokonując nawet ich oceny w kontekście obowiązujących przepisów prawa jak i faktycznej sytuacji życiowej skarżącego. W szczególności, brak jest racjonalnych podstaw do przyjęcia, że nie można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek sytuacji, w której osoba wprawdzie przekracza kryterium dochodowe, lecz sytuacja życiowa wskazuje, że posiada niewystarczające środki na leczenie przy wystąpieniu również takich okoliczności jak podeszły wiek, brak wsparcia ze strony rodziny, czy życiowa niezaradność ( związana z wiekiem i stanem zdrowia), niezawiniona przez stronę. Aby możliwe było przystąpienie do rozważań, czy w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, niezbędne jest zatem dysponowanie szczegółowymi ustaleniami o sytuacji majątkowej, zdrowotnej i życiowej osób ubiegających się o pomoc, których to nie poczyniono w niniejszej sprawie. Wprawdzie sporządzono wywiad środowiskowy, ale w istocie nie ustalono w dostateczny sposób, czy skarżącemu wnioskowana pomoc jest niezbędna. W istocie, zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej, osoby i rodziny są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, jednakże nie może, w ocenie Sądu, mieć miejsca sytuacja, w której odmawia się przyznania pomocy ze względu na trudny charakter wnioskodawcy oraz jego cechy osobowościowe, które często są następstwem podeszłego wieku czy choroby. Decyzja negatywna, a przy tym nie ustalająca na czym w istocie ma polegać wnioskowana pomoc i jaki jest jej zakres oraz czy pomoc ta jest potrzebna, a także nie wyjaśniająca sytuacji wnioskodawcy, charakteryzuje się dowolnością i nie może być uznana za mieszczącą się w granicach uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu doszło zatem w przedmiotowej sprawie do przekroczenia przez organy obu instancji ram uznania administracyjnego poprzez naruszenie artykułów: 7, 8, 11, 77, 80, 107 § 3, 134, 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz artykułów: 2, 3 ust. 1 i 3, art. 8, art. 39, art. 41 ustawy o pomocy społecznej, które to naruszenia miały i mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uchylił decyzję organu I instancji, albowiem poczynione w niej ustalenia dotyczące sytuacji materialnej i zdrowotnej S. S. są zbyt ogólnikowe. Organ w istocie nie wskazał, czy podstawą odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego stanowią dysproporcje pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu a ponoszonymi wydatkami, czy też inne względy, o których organ, w świetle treści art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, nie wspomniał. Organ ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej dokona wyczerpujących ustaleń, co do sytuacji ekonomicznej i zdrowotnej S. S., mając na względzie wszystkie okoliczności, od których w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Z tych względów należało orzec jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O zwrocie kosztów z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 P.p.s.a