II SA/Sz 56/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego L. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz decyzją z dnia [...]r. Nr [...] na podstawie art. 98 a ust. 1 i 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz uchwały Nr XI/107/2003 Rady Miejskiej w Złocieńcu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, ustalił L. P. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki nr [...] położonej [...] w obrębie [...] o pow.[...] ha. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia [...]r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...] obręb [...] działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność L. P. W wyniku podziału powstało [...] działek przeznaczonych pod zabudowę, w tym jedna działka drogowa. Każda z nowoutworzonych działek posiada dostęp do drogi publicznej poprzez wydzieloną drogę wewnętrzną. Z operatu szacunkowego z dnia [...] r. wynika, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł natomiast po podziale [...] zł. Zgodnie zaś z obowiązującą uchwałą Rady Miejskiej z dnia 23 października 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stawka opłaty adiacenckiej wynosi 25% wzrostu wartości nieruchomości. Wobec powyższego organ ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji L. P. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał, że nie kwestionuje obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej, lecz jej wysokość. Odwołujący się podał, że wycena rzeczoznawcy z dnia [...] r., podobnie jak wcześniejsza wycena z [...] r., zawiera szereg błędów. Prawidłowa jest jedynie wycena działki nr [...] przed jej podziałem. Wartość działek po podziale została zawyżona. Rzeczoznawca nieprawidłowo zastosował przyjętą do wyceny działek metodę porównawczą, gdyż do określenia wartości działek przyjął do porównania dwanaście działek, ale o zupełnie innych, mniejszych powierzchniach niż wyceniane działki. W ten sposób przyjmując do porównania ceny działek [...] krotnie mniejszych, zawyżono wartość działek nr [...]. Wnoszący odwołanie zgodził się jedynie z wyceną działki nr [...] o pow. [...] arów gdyż przyjęte do porównania działki mają podobne powierzchnie. Następnie podał, że sam rzeczoznawca wskazał w operacie, iż ceny transakcyjne działek gruntowych o małej powierzchni i przeznaczeniu na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego są wyższe w przeliczeniu na m² powierzchni użytkowej niż dla działek o większych powierzchniach. Zarzucił, że dokonana przez rzeczoznawcę korekta wartości ocenianych działek z uwagi na różnicę w powierzchni z działkami przyjętymi do porównania jest znikoma lub żadna. Ponadto, rzeczoznawca dokonując wyceny jedenastu działek przyjął do porównania w każdym przypadku te same dwanaście działek, mimo że każda z wycenianych działek ma inny kształt i powierzchnię wynoszącą od [...] m². Właściciel nieruchomości wskazał, że rzeczoznawca nie wziął pod uwagę działki nr [...], która została już sprzedana a cena tej działki najlepiej obrazuje rzeczywistą wartość działek będących przedmiotem wyceny. Za rażący błąd odwołujący się uznał, że rzeczoznawca przyjął, iż działka nr [...] ma wartość [...] zł i tę wartość dodał do ogólnej wartości szacowanej nieruchomości pomijając, że działka ta nie jest działką budowlaną, lecz drogą wewnętrzną. Kolejny zarzut dotyczył wartości działki nr [...], której wartość rzeczoznawca określił na kwotę [...] zł a więc aż [...] zł za [...] m², podczas gdy działka ta ma kształt klina, a więc posiada znacznie niższą wartość niż działki o kształtach regularnych. Natomiast działkę nr [...] o podobnej powierzchni, ale bardzo regularnych kształtach wycenił na zbliżoną kwotę [...] zł. Odwołujący się zaproponował własną, następującą wycenę działek: nie zakwestionował wyceny działek o numerach [...], działka nr [...] powinna mieć wartość [...] zł za [...] m², co stanowi średnią cenę działki o podobnej wielkości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania, a oznaczonych w operacie jako działki nr [...], działki numer [...] winny mieć wartość [...] zł za [...] m², co stanowi średnią cenę sprzedaży działki nr [...] oraz jedynej działki przyjętej do porównania przez rzeczoznawcę o zbliżonej do tych działek powierzchni oznaczonej nr [...], działka numer [...] powinna mieć wartość nie wyższą niż [...] zł za [...] m², działka nr [...] powinna mieć wartość nie wyższą niż [...] zł za [...] m² z uwagi na jej bardzo nieregularny kształt klina, działka nr [...] w ogóle nie powinna być brana pod uwagę, gdyż nie jest działką budowlaną, lecz drogą wewnętrzną. Pismem z dnia r. L. P. skierował do Burmistrza pismo w którym zaproponował zawarcie ugody. Podał szczegółowo własną propozycję wartości poszczególnych działek, które po zsumowaniu dały wartość działki nr [...], po dokonaniu jej podziału, w wysokości [...] zł. W sytuacji wyrażenia zgody na polubowne załatwienie sprawy L. P. podał, że może się zgodzić na przyjęcie wartości działki nr [...] –w wysokości [...] zł oraz przyjąć wartość działek numer [...] według operatu szacunkowego rzeczoznawcy. W takim przypadku wartość działki nr [...] po podziale geodezyjnym wyniesie [...] zł i od tej kwoty należy wyliczyć opłatę adiacencką. W piśmie z dnia [...] r. skierowanym do organu I instancji rzeczoznawca majątkowy podtrzymał swoje stanowisko w zakresie określenia wartości nieruchomości działki nr [...] zarówno przed jak i po podziale. Do swojej opinii załączył tabelaryczne zestawienia wartości rynkowej poszczególnych działek według operatu jak i proponowane przez L. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 98 a ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości opłaty adiacenckiej oraz ustaliło opłatę adiacenką w kwocie [...] zł w związku ze wzrostem wartości działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w [...] obręb [...], wskutek jej podziału geodezyjnego na [...] działek przeznaczonych pod zabudowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że skarżący zgodził się co do ustalonej wartości nieruchomości przed podziałem, która wyniosła [...] zł natomiast po podziale według wyliczeń skarżącego miałaby wynosić [...] zł. Zdaniem skarżącego, działka nr [...] nie jest działką budowlaną, a jest drogą wewnętrzną i przez to nie ma żadnej wartości. W ostateczności skarżący zaproponował aby wartość działki nr [...] przyjąć [...] zł za [...] m2, co daje ogólną wartość [...] zł. Kolegium stwierdziło, iż nie zgadza się z powyższą propozycją strony, gdyż z treści § 36 ust. 3 pkt1 i ust.6 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego a także licznych orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi. Gdy takich cen nie ma, a zazwyczaj nie ma, bo nie istnieje rynek gruntów przeznaczonych pod drogi rzeczoznawca winien dokonać porównania przedmiotowej nieruchomości do nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Mając powyższe na uwadze Kolegium przyjęło, że wartość działki drogowej nr [...] wynosi [...] zł tak jak w operacie szacunkowym z dnia [...]r. Zgadzając się z pozostałymi wyliczeniami L.P. wartość nieruchomości po podziale geodezyjnym organ wyliczył nie jak proponował właściciel na [...] zł lecz na [...] zł. Wyliczona od tej kwoty opłata adiacencka wynosi więc [...] Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego L.P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze podniósł zarzut nieprawidłowego obliczenia wartości działki nr [...] która nie jest działką budowlaną, lecz drogą wewnętrzną i nie stanowi żadnej wartości. Ponadto, zdaniem skarżącego obie zaskarżone decyzje powinny być uchylone z uwagi na przedawnienie o którym mowa w art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Burmistrz wydał prawomocną decyzję zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...] w dniu [...] r. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję ustalającą opłatę adiacencką w dniu [...] r. a więc po upływie trzyletniego ustawowego terminu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – dalej jako P.p.s.a., Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według wskazanego kryterium oraz w granicach rozstrzygania zakreślonych w art. 134 § 1 P.p.s.a. doprowadziła do stwierdzenia, że akt ten jest niezgodny z prawem. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a zatem wydał decyzję kasacyjno – reformatoryjną. Uchylił mianowicie decyzję Burmistrza z dnia [...] r. w części dotyczącej wysokości opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł należnej od skarżącego L. P. i ustalił skarżącemu nową wysokość opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł w związku ze wzrostem wartości działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...] obręb [...] , na skutek jej podziału geodezyjnego na[...] działek przeznaczonych pod zabudowę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podniosło, że skarżący "zgodził się, iż wartość nieruchomości przed podziałem wyniosła [...] zł". Natomiast co do wartości nieruchomości po podziale skarżący przedłożył własne szczegółowe wyliczenia, które Kolegium – poza wartością działki nr [...] – podzieliło w całości, a wyliczenia skarżącego legły u podstaw ustalenia opłaty adiacenckiej w innej kwocie, niż wynika to z operatu szacunkowego. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarło przy tym ani jednego zdania, w którym przedstawiłoby argumenty takiego stanowiska, co pozwoliłoby sądowi na prześledzenie toku rozumowania organu odwoławczego co do przyczyn i podstaw prawnych uwzględnienia stanowiska skarżącego, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym podkreślenia wynika, że w zakresie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem, przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) nakazuje także odpowiednie stosownie art. 144 ust 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 – 3 tej ustawy. W myśl art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Z treści art. 146 ust. 1a u.g.n. wynika zatem, że w przypadku opłaty adiacenckiej wyłącznie rzeczoznawcy majątkowi mogą określać wartość nieruchomości. Operat sporządzany przez rzeczoznawcę, stanowi podstawowy dowód w sprawie, który jak każdy inny dowód w sprawie podlega jednak samodzielnej i swobodnej ocenie organu, stosownie do treści art. 7 i 80 k.p.a. W konsekwencji, organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, powinien w razie wątpliwości co do zawartych w operacie treści zażądać od rzeczoznawcy jego uzupełnienia, bądź udzielenia niezbędnych wyjaśnień co do treści, a w razie stosownej konieczności również odmówić operatowi mocy dowodowej (vide wyrok NSA z dnia 05.03.2009 r., I OSK 292/08). Organ nie może natomiast sam usuwać istniejących wątpliwości, co do treści operatu, jak również korygując zakres zawartych w nim ustaleń, samodzielnie ustalać wartość nieruchomości. Treść art. 146 ust. 1a w związku z art. 98a ust. 1 u.g.n. nie przyznaje wszakże organowi załatwiającemu sprawę stosownych uprawnień w tym przedmiocie. Kolegium dokonując zatem ustaleń we własnym zakresie, naruszyło nie tylko powołane wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. określające zasady prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania wyjaśniającego w indywidualnej sprawie administracyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać także wskazania co do dalszego postępowania przez organ administracji. W sprawie niniejszej z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji a jednocześnie wobec treści art. 98a ust. 1 u.g.n. rzeczą organu odwoławczego będzie w pierwszej kolejności ustalenie czy w ogóle jest możliwe ustalenie opłaty adiacenckiej. Zgodnie bowiem z art. 98a ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym w składzie siedmiu sędziów w dniu 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 5/09 trzyletni termin, o którym mowa w powołanym art. 98a ust. 1 dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną. Upływ 3 – letniego terminu, mającego charakter materialnoprawny oznacza, że nie może już skutecznie nastąpić zdarzenie, którego termin ten dotyczy tj. nie może nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej. Jeżeli bowiem w terminie trzech lat nie nastąpiło ustalenie opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną, to po tym terminie organ nie może już naliczać tej opłaty. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji zostało wydane na podstawie art. 152 tej ustawy a rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 § 1 powyższej ustawy.