II SA/Sz 560/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie: Sędzia WSA Maria Mysiak ( spr.) Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę o d d a l a skargę Podaniem z dnia [...] r. J. D. zwróciła się do Starosty z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę dla działek nr [...] i [...] z obrębu [...] w [...], wskazując, że o postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy ani pozwolenia na budowę nie została wcześniej przez organy decyzyjne powiadomiona., zatem bez własnej winy nie mogła brać udziału w toku postępowania. Ponadto podniosła, że sprzeciwia się wydaniu pozwolenia na budowę obiektu na działkach [...] i [...], ponieważ budowa ta będzie oddziaływała negatywnie na nieruchomość, której jest współwłaścicielką. Oddziaływanie to wynika z nie zachowania odległości i w rezultacie otwory [..] będą zbyt blisko jej nieruchomości oraz nastąpi zacienienie działki. Działka straci swoje walory i wpłynie to na obniżenie jej wartości, nie będzie można posadowić żadnego budynku mieszkalnego, ani usługowego. Starosta decyzją z dnia [..] r., Nr [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. i M. B. pozwolenia na budowę budynku [...] na działkach nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w [...] przy ul. [...], będąca w użytkowaniu wieczystym J. i M. D. nie przylega bezpośrednio do działek [...] i [...]. Odległość między działkami wynosi ponad [...] m, a projektowanego budynku od istniejącego ponad [...] m Ponadto zabudowa działek [...] i [....] nie narusza warunków technicznych w stosunku do działki wnioskodawczyni, jak i jej obiektu. J. D. odwołała się od powyższej decyzji wnosząc o jej zmianę przez wydanie orzeczenia o wznowieniu postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda decyzją z dnia [...] r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu Wojewoda podał, że zgodnie z art. 147 Kpa uprawnienie do skutecznego żądanie wznowienia postępowania przysługuje stronie. O tym kto może być uznany za stronę postępowania administracyjnego rozstrzyga przepis art. 28 Kpa. Natomiast przepisem lex specialis w stosunku do art. 28 Kpa jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który wyraźnie wskazuje na dwa wyznaczniki legitymacji strony; rodzaj tytułu prawnego oraz oddziaływanie obiektu. Zawarta w przepisie art. 3 pkt 20 definicja obszaru oddziaływania obiektu stanowi, że obszar ten określa się na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniego terenu. Chodzi tu m. in. o naruszenie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunkow technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Budowa omawianego obiektu budowlanego nie narusza przepisów ww. rozporządzenia, a zatem ustalenie stron przez organ pierwszej instancji na etapie wstępnego rozpatrywania wniosku o wznowienie postępowania dokonano zbyt pochopnie, gdyż uznanie państwa D. za stronę było przedwczesne. J. D. wniosła skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenia jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu wskazała, że decyzja narusza treść art. 7, 8, 11 Kpa w związku z art. 145 § 1 i 28 Kpa. Zdaniem skarżącej jeżeli wniosek o wznowienie postępowania oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa zawiera stwierdzenie wywodzące, że wnioskodawca uważa, iż przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie organ administracji może prowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 22.10.1988 r., IV SA 116/98). Dalej skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania uznawał ją za stronę tego postępowania. Bezzasadna zmiana stanowiska organów narusza zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. Nadto w ww. wyroku NSA wyraźnie stwierdzono, że atrybut strony w postępowaniu przysługuje nie tylko właścicielom działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale również z właścicielom działek dalej położonych, jeśli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione przepisem art. 5 ustawy Prawo budowlane. A zatem skoro wspomniany przepis Prawa budowlanego chroni interes współwłaścicieli działek leżących w strefie oddziaływania inwestycji, to zdaniem skarżącej, ma ona interes prawny by w takim postępowaniu uczestniczyć. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując dotychczasowe stanowisko wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), pod kątem zgodności prawem, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawową kwestią sporną, która wyłoniła się w postępowaniu administracyjnym stało się ustalenie, czy skarżąca wykazała się interesem prawnym do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu, którego przedmiotem była decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca E. i M. B. pozwolenia na budowę budynku [...] z [...] na działkach nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w [...] przy ul. [...]. Zaważyć należy, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 147 Kpa). Zgodnie z art. 149 § 3 Kpa, wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna bowiem postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w przepisie art. 149 Kpa. Na podstawie art. 149 § 3 Kpa organ orzeka co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Decyzja wydana na mocy art. 149 § 3 Kpa jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie - legitymacji strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 601). Wynika z tego, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotykać zagadnień związanych z ewentualnym istnieniem przyczyn wznowienia postępowania. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Trafnie zatem organ pierwszej instancji przystępując do oceny wniosku o wznowienie postępowania w pierwszej kolejności rozważył zagadnienie związane z istnieniem legitymacji procesowej po stronie wnioskodawczyni do skutecznego zainicjowania postępowania w tym trybie. Sąd podziela pogląd zgodnie z którym stroną postępowania może być osoba fizyczna, której nieruchomość co prawda nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością odnośnie której toczy się postępowanie administracyjne, jednakże pozostaje w sferze jej bezpośredniego oddziaływania - art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Bowiem w takiej tylko sytuacji można mówić, że dany podmiot legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu przepisu art. 28 Kpa i przysługuje mu statusu strony postępowania administracyjnego. Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 Kpa, rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, Sąd ten przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zdaniem Sądu od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (tak również: wyr. NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (podobnie (w:) wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cyt. tam orzecznictwo i literatura). W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu, który znajdowałby oparcie w konkretnych przepisach prawa materialnego. W podniesionej argumentacji skarżąca nie powołali się na takie okoliczności i przepisy prawa z których można by wywieść wpływ projektowanej inwestycji na chronione prawem interesy skarżącej. W szczególności podstawy takiej nie daje art. 144 Kodeksu cywilnego, bowiem realizowana inwestycja w żaden sposób nie narusza prawa własności skarżącej w stosunku do nieruchomości nr [...] i [...], ani też nie ogranicza możliwości korzystania z nich. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.