II SA/Sz 560/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007r. sprawy ze skargi Zarządu A. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie przebudowanego skrzyżowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej Zarządu A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Zarząd A. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...] odmawiającej zmiany decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. znak [...] w sprawie przebudowywanego skrzyżowania ulic [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podano, że na wniosek Biura Projektów Infrastruktury Komunalnej , postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] Miejski Inspektor Sanitarny zaopiniował pozytywnie projekt zagospodarowania terenu przebudowy skrzyżowania ulic [...] z zastrzeżeniem, że "projektowana przebudowa ulicy nie może spowodować pogorszenia warunków higieniczno-zdrowotnych na terenie zabudowy mieszkaniowej". W celu przystąpienia do użytkowania Zarząd A. we wniosku z dnia [...] r. zgłosił Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu zakończenie przebudowy skrzyżowania. Odpowiadając na wniosek organ pismem z dnia [...] r. poinformował o braku zabezpieczeń przed uciążliwościami oraz wniósł o przedstawienie wyników pomiarów emisji hałasu i zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego w rejonie najbliższej zabudowy mieszkalnej. W dniu[...] r. organowi udostępniono wyniki pomiarów emisji zanieczyszczeń, które wykazały przekroczenie dopuszczalnego stężenia pyłu zawieszonego oraz dopuszczalnego poziomu dźwięku na terenie sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej. W związku z tym organ wniósł o przedstawienie dokumentacji projektowej uzgodnionej pod względem higieniczno-sanitarnym. Inwestor poinformował, że nie dysponuje taką dokumentacją i przedłożył projekt budowlano-wykonawczy zagospodarowania terenu oraz ocenę oddziaływania na środowisko inwestycji. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w decyzji z dnia [...] r. stwierdził, że nie wnosi sprzeciwu do użytkowania przebudowywanego skrzyżowania pod warunkiem "podjęcia działań, które wyeliminują przekroczenia dopuszczalnego poziomu dźwięku oraz zanieczyszczeń emitowanych do powietrza na terenie i w mieszkaniach sąsiadujących z przedmiotowym skrzyżowaniem". Od decyzji tej nie wniesiono odwołania. Po dokonaniu pomiarów emisji zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego Zarząd A. zawiadomił, że spełnione zostały warunki określone w decyzji. Jednak przeprowadzone pomiary emisji hałasu wykazały, że w dalszym ciągu przekroczone są wartości dopuszczalne w porze dziennej i nocnej. Organ poinformował więc inwestora o braku podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia [...] r. wskazując na niezrealizowanie warunku dotyczącego poziomu hałasu. Następnie inwestor przekazał organowi pismo biegłego w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko, który stwierdził brak możliwości dotrzymania standardów jakości akustycznej środowiska w przedmiotowym rejonie. Decyzją z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w umorzył postępowanie w sprawie zajęcia stanowiska w przedmiocie spełnienia warunków dotyczących poziomu hałasu i emitowanych zanieczyszczeń na odcinku przebudowywanej ul. [...], nie znajdując podstaw prawnych do ponownego wydania decyzji w sprawie dopuszczenia do użytkowania przebudowywanej ulicy. W dniu [...] r. Zarząd A. wniósł na podstawie art. 155 k.p.a. o zmianę decyzji z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny odmówił zmiany decyzji z dnia [...] r. znak: [...], podając w uzasadnieniu, że brak jest podstaw do zastosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 56 Prawa budowlanego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Zarząd A. wnosząc, że roboty budowlane związane z wykonaniem prawoskrętu wykonane zostały stosownie z projektem uzgodnionym przez Miejskiego Inspektora Sanitarnego , natomiast wykonanie ekranów akustycznych jest częścią składową odrębnego zadania inwestycyjnego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, że podniesione w odwołaniu zarzuty są bezpodstawne. Artykuł 155 k.p.a. nie ma zastosowania w przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 56 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ w drodze decyzji zajął stanowisko w sprawie zgodności realizacji z projektem budowlanym orzekając na podstawie art. 56 Prawa budowlanego, od której służyło stronie odwołanie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Strona nie skorzystała z możliwości odwołania się od przedmiotowej decyzji przyjmując za zasadny warunek eliminacji przekroczenia dopuszczalnego poziomu dźwięku. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego zarzucając naruszenie art. 155 k.p.a. polegające na niewłaściwej wykładni, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca szczegółowo opisała dotychczasowy przebieg postępowania i podniosła następujące zarzuty. Stanowisko organu dotyczące braku podstaw zastosowania art. 155 kpa do decyzji opartej na art. 56 Prawa budowlanego wynika z błędnej wykładni tego przepisu. Artykuł 56 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 155 kpa, bowiem nakłada na inwestora, którego zobowiązano do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, obowiązek zawiadomienia zgodnie z właściwością wynikająca z przepisów szczególnych, wymienione w przepisie organy, o zakończeniu budowy obiektu i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Organ natomiast, zajmuje stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. W przepisie tym ustawodawca określił obowiązek inwestora i uprawnienie organu, nie stanowiąc, że stanowisko organu nie może w żadnych okolicznościach ulec zmianie, stąd przyjęcie, że ten przepis szczególny sprzeciwia się zmianie stanowiska organu, mimo że przepis ten tak nie stanowi. Zdaniem strony skarżącej stanowisko organu jest tym bardziej błędne, że inwestor wykonał obowiązek wynikający z art. 56 Prawa budowlanego zawiadamiając w dniu [...] r. o zakończeniu inwestycji. Wykonał też zalecenia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i doprowadził emisję spalin do dopuszczalnego poziomu, podjął także działania w kierunku wyeliminowania przekroczeń dopuszczalnego poziomu dźwięku (nasadzenia zieleni), jednakże usytuowanie skrzyżowania w istniejącej zabudowie, objętej ochroną konserwatorską - strefa A, wobec narastającej liczby użytkowników dróg czyni niemożliwym dotrzymanie standardów jakości akustycznej środowiska. Restrykcyjny warunek zamieszczony w decyzji z [...] r. w kwestii wyeliminowania hałasu w opinii biegłego jest niemożliwy do spełnienia przez inwestora, co w sposób racjonalny uzasadnia zmianę decyzji w tym zakresie, mając na uwadze słuszny interes społeczny. Użytkowanie przebudowanego skrzyżowania ulic przyczynia się do rozładowania ruchu kołowego w mieście oraz do istotnego ograniczenia emisji spalin, w związku z utrzymaniem płynności ruchu pojazdów skręcających w prawo. Wobec braku świadomości o niewykonalności zaleceń organu, inwestor nie miał podstaw do zaskarżenia wydanej decyzji, miał natomiast podstawę do zrealizowania inwestycji, która poprzez poprawę płynności ruchu pojazdów spowodowała poprawę warunków komunikacyjnych. Skarżący wskazał nadto, że zawarty w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. warunek wyeliminowania przekroczeń dopuszczalnego poziomu dźwięku przy tej lokalizacji inwestycji jest niewykonalny. Inwestor dowiedział się o tym dopiero z opinii biegłego w [...] r., tj. po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wymóg ostateczności decyzji w rozumieniu art. 16 § 1 kpa został spełniony, ponieważ od decyzji z dnia [...] r. wydanej prze Państwowego Inspektora Sanitarnego nie wniesiono odwołania, a zatem decyzja ta stała się ostateczna. Nie kwestionowane jest również to, że decyzja nakładająca na stronę określony obowiązek, w rozpoznawanej sprawie eliminacji przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, co umożliwi użytkowanie przebudowanego skrzyżowania, jest traktowana jako decyzja na podstawie której strona nabyła prawo (zob. wyrok SN z dnia 12 XII 1997 r., III RN 92/97, OSNAPiUS 1998, nr 10, poz. 290). Natomiast nie został, zdaniem organu, spełniony wymóg dotyczący przepisów szczególnych. Te bowiem, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, zawierają zakaz zmiany decyzji. Organ przyjął, że art. 56 Prawa budowlanego jako przepis szczególny w stosunku do art. 155 kpa nie pozwala na zastosowanie przewidzianego w przepisach procedury administracyjnej sposobu zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Na tym stwierdzeniu organ odwoławczy poprzestał i swoich wywodów nie wsparł żadną argumentacją prawną, z której wynikałaby niedopuszczalność zmiany decyzji. Nie wziął jednak pod uwagę, że art. 56 Prawa budowlanego nie zawiera zakazu, ewentualnej zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 kpa. Skoro w ustawie brak wyraźnego zakazu to organ winien wykazać, że taki zakaz wynika implicite, wymaga to jednak rozważań prawnych. W myśl art. 56 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić m. in. Państwową Inspekcję Sanitarną, o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Organ ten zajmuje stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. Natomiast niezajęcie stanowiska przez organ, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, traktuje się jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag. Treść powołanego przepisu wskazuje, że nakłada on na inwestora obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania. Poza tym ta część art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego określa zakres kompetencji organu, a mianowicie zgodność wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. Skoro w tej części przepisu mowa jest o zajęciu stanowiska przez organ w określonej ustawą kwestii, oznacza to, że organ ma dokonać odpowiedniej oceny. Wyznacznikiem takiej oceny jest zgodność wykonania obiektu z projektem budowlanym. Racjonalność i trafność oceny może być kwestionowana przez inwestora. Jeżeli tak, to nie istnieją normatywne podstawy do przyjęcia braku uprawnienia samego organu do zmiany dokonanej oceny, jeżeli przemawiać będą za tym okoliczności konkretnej sprawy. Zakazu zmiany lub uchylenia decyzji nie zawiera również art. 56 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi o skutkach prawnych niezgłoszenia sprzeciwu lub uwag przez organ. Jak wspomniano już na wstępie decyzja organu odwoławczego dotknięta jest istotną wadą prawną. Bardzo rozbudowana w części opisowej, dotyczącej przebiegu postępowania, nie zawiera rozważań prawnych, poza jednozdaniowym, arbitralnym stwierdzeniem o niedopuszczalności zastosowania art. 155 kpa. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy, wywiązał się z obowiązku rozpoznania sprawy. Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i organ II instancji ponownie rozpoznaje sprawę nie ograniczając się tylko do kontroli zaskarżonego orzeczenia. W związku z tym decyzja organu odwoławczego powinna zawierać rozważania prawne. Zaskarżona decyzja takich rozważań nie zawiera, nie odpowiada zatem podstawowym wymogom określonym w art. 107 § 1 i 3 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe rozważania i po rozpatrzeniu sprawy wydać orzeczenie odpowiadające wymogom określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a oraz lit.c w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.