II SA/Sz 560/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. [...], II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego E. W. kwotę [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Upomnieniem z dnia [...]. E.W. został wezwany do uiszczenia kwoty [...] zł za nieopłaceniy postój samochodu marki P. Po bezskutecznym upłynięciu terminu do zapłaty został wystawiony tytuł wykonawczy na kwotę [...] złotych i doręczony skarżącemu [...] Pismem z dnia [...]r. E.W. wniósł do organu egzekucyjnego – Prezydenta Miasta [...] – zarzuty na prowadzone postępowanie. Zobowiązany wskazał m.in. na nieistnienie obowiązku w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego (art. 33 ust. 1 ustawy postępowanie egzekucyjne w administracji) i wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 33 pkt 1 i art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) postanowieniem z dnia [...]r. – uznał zarzut dotyczący postępowania egzekucyjnego za nieuzasadniony. Z ustaleń organu wynika, że kara nałożona na skarżącego dotyczy zdarzenia z [...] r.. Do zdarzeń tych mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 51, poz. 608). Art. 13 ustawy o drogach publicznych w ówcześnie obowiązującym brzmieniu przewidywał, że korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione od wniesienia opłat drogowych (ust. 1). Opłaty mogły być pobierane m.in. za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach (ust. 2 pkt 4). Za nieuiszczenie tych opłat ustawa przewidywała pobieranie kar pieniężnych (ust. 2a). Wysokość kar pieniężnych określił załącznik do ustawy (ust. 2b). W tym samym przepisie (ust. 4) znalazło się upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzania opłat, organu właściwego do ustalania stawek opłat i organu właściwego do ich pobierania, z uwzględnieniem w szczególności: kategorii pojazdów, czasu parkowania i organizacji ruchu lokalnego. Wykonaniem tego upoważnienia było rozporządzenie Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 51, poz. 608). W ocenie organu istotne znaczenie dla ustalenia stanu prawnego ma również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. P 6/02, w którym Trybunał stwierdził, że art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zakresie, w jakim przepis ten upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalania tych opłat, jest niezgodny z art. 217 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził także niezgodność z Konstytucją § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. W wyroku wskazano, że pobrane na podstawie wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów opłaty nie podlegają zwrotowi oraz, że wskazane przepisy tracą moc z dniem 30 listopada 2003 r. Określenie późniejszej daty utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego oznacza pozostawienie go na czas oznaczony w porządku prawnym i oznacza, że Trybunał Konstytucyjny, mimo stwierdzenia niezgodności aktu z przepisami wyższego rzędu, działając w granicach kompetencji utrzymuje w mocy niekonstytucyjną normę. W okresie do utraty mocy obowiązującej przepis ten miał pełną moc materialną, a zatem mógł być podstawą pobierania opłat parkingowych i kar pieniężnych (tak też uchwała Sądu Najwyższego z 3.7.2003 r. III CZP 45/03, OSNIC nr 9 poz. 136 z 2004 r., chwała SN z 23.1. 2004 r. sygn. III CZP 112/03, OSNIC nr 4, poz. 61 z 2005 r., postanowienie SN z 17.12.2000 r. sygn. III ZP 27/00. OSNP z 2001 r. nr 10, póz. 331, wyrok SN z 18.4.2002 r. sygn. III RN 4/01, OSN 2003 nr 2, póz. 25, uchwala SN z 23.1.2001 sygn. III ZP 30/00, OSNP z 2001 r. nr 23, póz. 685). Egzekucję administracyjną wszczęto w niniejszej sprawie na podstawie tytułu wykonawczego doręczonego zobowiązanej w dniu [...] r., to nałożona kara pieniężna znajdowała oparcie w obowiązujących przepisach prawa materialnego. Utrata mocy obowiązującej wskazanych wyżej przepisów wpłynęła na możliwość nakładania kar i opłat, nie zaś egzekwowania obowiązków nałożonych zgodnie z obowiązującymi przepisami (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.07.2004 r. sygn. I SA/Bd 257/04). Zdaniem organu zdarzenia nieopłaconego postoju ze wskazaniem dnia i godziny zostały przedstawione w upomnieniu nr [...] r., które skutecznie doręczono pod adresem zamieszkania zobowiązanego w dniu [...] r. (w załączeniu kopia upomnienia).Niezapłacenie opłaty dodatkowej za postój samochodu w strefie płatnego parkowania dawało podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, w którym za korzystającego z drogi publicznej w strefie płatnego parkowania przyjąć należało właściciela pojazdu. W zażaleniu na postanowienie E.W. podniósł, że organ świadomie pominął dalszą treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, która dotyczy niemożności żądania przez ukaranego zwrotu już uiszczonej opłaty, ale w sytuacji kiedy organ nałożył opłatę na podstawie obowiązującego w chwili nałożenia kary przepisu prawa, który nastanie został uchylony i organ wyegzekwował należność do chwili utraty mocy przepisu nie może następnie prowadzić egzekucji tej należności. Dlatego zdaniem skrzącego postępowanie powinno ulec umorzeniu. Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, art. 15 § 1, art. 18, art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.), oraz art. 13 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 2a, ust. 2b i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymało w mocy postanowienie wierzyciela tj. Prezydenta Miasta [...] Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego postanowienia wskazał, że Prezydent Miasta [...], występując w przedmiotowej sprawie w roli wierzyciela, po uprzednim doręczeniu w dniu [...] r. zobowiązanemu upomnienia, wystawił tytuł wykonawczy Nr [...]. (obejmujący należności z tytułu kary pieniężnej za nieopłacony postój pojazdu marki P. w strefie płatnego parkowania w łącznej kwocie [...] zł wraz z kosztami upomnienia. Jako podstawę prawną egzekwowanej należności wskazał ustawę o drogach publicznych i uchwałę Nr XLVII/971/01 Rady Miasta Szczecina z dnia 17 grudnia 2001 r. W dniu [...] r. zobowiązany wniósł zarzut nieistnienia obowiązku. Organ odwoławczy wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002 r. orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. W wyroku wskazano, że pobrane na podstawie rozporządzenia opłaty nie podlegają zwrotowi oraz, że wskazane przepisy tracą moc z dniem 30 listopada 2003 r. Określenie późniejszej daty utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego oznacza pozostawienie go na czas oznaczony w porządku prawnym, mimo stwierdzenia przez Trybunał niezgodności tego aktu z przepisami wyższego rzędu. W okresie do utraty mocy obowiązującej przepis taki ma pełną moc materialną i może być podstawą pobierania opłat parkingowych i kar pieniężnych. Powyższe oznacza, że mimo iż egzekucję administracyjną w rozpoznawanej sprawie wszczęto na podstawie tytułu wykonawczego doręczonego zobowiązanemu w dniu [...] r., nałożona kara pieniężna znajdowała oparcie w obowiązujących przepisach prawa materialnego, zatem stanowisko wierzyciela jest słuszne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący podniósł, że skoro Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 grudnia 2002r. orzekł o braku obowiązku zwrotu pobranych opłat, to czyniąc to dał wyraz swemu przekonaniu o braku obowiązku uiszczenia nie zapłaconych jeszcze opłat, co w konsekwencji dotyczy także kar. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji. Postanowieniem z dnia [...] r. (sygn. akt II SA/Sz 748/07), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zawiesił postępowanie sądowe do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia [...] r. (sygn. akt II SA/Sz 472/07) stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 17 grudnia 2001 r., nr XLVII/971/01 dotyczącej opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w[...] oraz sposobu ich pobierania. Postanowieniem z dnia [...] r. (sygn. akt II SA/Sz 748/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podjął z urzędu postępowanie sądowe zawieszone postanowieniem z dnia [...] r. z uwagi na ustanie przyczyny jego zawieszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana według kryterium zgodności z prawem i w granicach rozstrzygania Sądu zakreślonych przez art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Stosownie do art. 27 § 1 pkt 3 tej ustawy, tytuł wykonawczy winien zawierać, m.in., treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. W sytuacji, gdy podstawą prawną egzekucji jest przepis, z którego wprost wynikają określone obowiązki, przez wskazanie podstawy prawnej obowiązku należy rozumieć podanie konkretnego aktu prawnego. W rozpoznawanej sprawie w tytule wykonawczym obejmującym karę pieniężną za nieopłacony postój pojazdu o nr rej. [...]w Strefie Płatnego Parkowania w dniu [...]r., w pozycji [...]– "Podstawa prawna należności" zakreślono "z mocy prawa", a w pozycji [...] – "Akt normatywny" wymieniona została ustawa o drogach publicznych oraz uchwała Rady Miasta Szczecin: z dnia 17 grudnia 2001 r., Nr XLVII/971/01 i Zarządzenie Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 30 maja 2000r. Nie ulega wątpliwości, że obowiązek uiszczenia egzekwowanej należności z tytułu nieopłaconego postoju w Strefie Płatnego Parkowania wynikał wprost z właściwie powołanych przez Prezydenta Miasta [...] na dzień wystawiania tytułu wykonawczego aktów prawa miejscowego. Nie można jednak nie dostrzec, że prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia [...] r. Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 17 grudnia 2001 r., nr XLVII/971/01 w przedmiocie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Szczecinie oraz sposobu ich pobierania (sygn. akt II SA/Sz 472/07). W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w/w uchwała została wydana w oparciu o delegację ustawową naruszającą zasady Konstytucji RP, co potwierdził wcześniej Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P. 6/2002. Wraz z oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wniesionej od wymienionego wyroku przez Radę Miasta [...] (wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. I OSK/67/08 i orzeczenie to stało się prawomocne. Stwierdzenie przez Sąd nieważności obu w/w uchwały oznacza jej usunięcie z obrotu prawnego ex tunc, czyli od daty jej podjęcia. W takiej sytuacji uchwałę tą należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje istotne znaczenie dla wszystkich czynności prawnych podjętych na podstawie wymienionej uchwały (por. wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex nr 384291). Powyższe wywiera również niebagatelne znacznie dla oceny skutków prawnych (konsekwencji) dla podmiotów wobec których przystąpiono do czynności mających na celu wyegzekwowanie należności pieniężnej obejmującej obowiązek, który stracił oparcie w przepisie prawa. Prowadzenie egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego określającego podstawę normatywną istnienia obowiązku, która po pierwsze od samego początku była oparta na przepisie niezgodnym z Konstytucją i nadto została wyeliminowana z obrotu prawnego, musiało być uznane za naruszające prawo. Przestała bowiem istnieć (ex tunc) podstawa prawna do wystawienia tytułu wykonawczego. W ocenie Sądu, w takim stanie rzeczy wystąpiła przesłanka do umorzenia postępowania egzekucyjnego na mocy art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na marginesie, odnosząc się do powołanego przez Kolegium orzecznictwa dotyczącego skutków prawnych wyroków Trybunału Konstytucyjnego odraczających utratę mocy aktu normatywnego uznanego za niekonstytucyjny, należy zauważyć, że znaczenie tego typu rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego dla sądów dokonujących wykładni i stosujących następnie prawo w zgodzie z Konstytucją nie jest już tak jednoznaczne. Według doktryny, do której skłania się również skład orzekający w niniejszej sprawie, najbardziej zbliżoną do przepisów Konstytucji wykładnią art. 190 ust. 3 Konstytucji jest taka wykładnia, która pozwala sądowi nie zastosować obowiązującego z woli orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego niekonstytucyjnego aktu normatywnego mając na względzie całość okoliczności sprawy i skutków orzeczenia sądu dla strony postępowania. Sąd jest wówczas uprawniony do wyboru pomiędzy postanowieniem, że przepis, na podstawie którego orzeka jest niekonstytucyjny, a drugim postanowieniem Konstytucji, że mimo tej okoliczności powinien go zastosować. Sąd pozostawia sobie możliwość wyboru pomiędzy wartościami konstytucyjnymi takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągniecie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania praw w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok NSA z 23 lutego 2006 r., II OSK 1403/05, wyrok NSA z 12 września 2006 r., I OSK 365/06, dostępne w bazie orzeczeń na stronach NSA; szerzej: R. Hauser, J. Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyd. LexisNexis, 2008 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając, że wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] r. było niezgodne z art. 2 i 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjny w administracji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.