II SA/Sz 562/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi U. i W. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących U. i W. K. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nakazał U. i W. K. oraz H. i B. P. doprowadzenie samowolnie wykonanego tarasu w części budynku mieszkalnego usytuowanego przy granicy działki sąsiedniej w miejscowości [...] , ul.[...] , działka nr[...] , gmina [...] , do stanu pierwotnego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w dniu [..] r. wpłynęło pismo informujące o prowadzonych robotach budowlanych na części budynku mieszkalnego usytuowanego przy granicy z działką nr [...] w miejscowości [...] ul.[...] , gmina [...] . Przeprowadzone w dniach [...] r. i [...] r. kontrole przedmiotowej nieruchomości nie wykazały przesłanek świadczących o naruszeniu przez inwestora ustawy Prawo budowlane. Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu [...] r. wykazała jednak, że inwestor wykonuje roboty budowlane na dachu zmierzające do dostosowania połaci dachowej do funkcji tarasu. Inwestor od strony wschodniej wzdłuż szczytu wykonał ścianę żelbetową o grubości [...] , wysokości [...] m i długości[...]m. W odległości 4,95 m od strony północnej i w odległości 5,31 m od strony południowej wykonał dwie poziome belki żelbetowe usytuowane bezpośrednio na dachu w celu wzmocnienia ściany betonowej. Wg oświadczenia inwestora, roboty budowlane na dachu nadbudowy są kontynuacją robót wykończeniowych wynikających z pozwolenia na budowę z dnia [...] r., znak[...] , wydanego przez Starostwo Powiatowe w [...] obejmującego: zmianę dachu płaskiego na wielospadowy z użytkowym poddaszem w budynku mieszkalnym stanowiącą nadbudowę części budynku mieszkalnego o jedną kondygnację. Dalej organ pierwszej instancji podał, że analiza zatwierdzonego ww. decyzją projektu budowlanego wykazała również, iż inwestor w ścianie szczytowej na wysokości poddasza zamiast projektowanego otworu okiennego o wymiarach 150 x 90 cm wykonał przesuwne drzwi tarasowe rozwiemo-uchylne. Ustalono także, że inwestycja zrealizowana na podstawie ww. pozwolenia na budowę uzyskała pozwolenie na użytkowanie na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., znak [...] Z powyższego, zdaniem organu pierwszej instancji, jednoznacznie wynika, że inwestor zrealizował całe zamierzenie, a tłumaczenie, że kontynuuje roboty budowlane w ramach ww. pozwolenia jest pozbawione podstaw prawnych. Zatwierdzona decyzją z [...] r. dokumentacja budowlana nie obejmowała części przedmiotowego budynku przylegającej do granicy działki sąsiedniej o nr[...] . Nadto organ pierwszej instancji podał, że według oświadczenia B. P. powyższe roboty budowlane związane z dachem zgłosił do UG M. na podstawie pisma z dnia [...] r. i wykonał zgodnie z zaleceniem rzeczoznawcy p.poż. Jednak w ww. piśmie zgłasza m.in. remont ściany przeciwpożarowej, ściany którą wykonał samowolnie w roku [...] , z naruszeniem prawa. Jednocześnie organ podkreślił, że adnotacja rzeczoznawcy do spraw p.poż. została dokonana w dniu [...] r. na załączniku do decyzji o warunkach zabudowy z UG .z dnia [...] r. W związku z tym, że wykonane roboty budowlane przekraczają zakres bieżącej konserwacji i mają na celu przebudowę dachu na taras usytuowany na granicy z działką sąsiednią i inwestor nie posiada dokumentów świadczących o legalności ich wykonania, przyjęto, że są realizowane z naruszeniem prawa. Ze względu na fakt, iż budowa nie została zakończona, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 wstrzymano roboty budowlane wydając postanowienie z dnia [...] r., znak: [...] Reasumując organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowy taras powstały w wyniku przebudowy dachu, usytuowany jest na granicy z działką sąsiednią i poprzez to narusza warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), a zatem brak jest możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w[...] , po rozpatrzeniu odwołań U. i W. K. oraz H. B. P., decyzją z dnia [...] r., nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania prowadzonego przez organ I instancji i stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na fakt, iż inwestor prowadzi roboty budowlane bez stosownego pozwolenia na budowę. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w przypadku robot budowlanych wykonywanych bez pozwolenia na budowę innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części, zastosowanie mają przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, które dopuszczają możliwość legalizacji samowoli budowlanej, po wykonaniu określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jednakże w przypadku braku możliwości doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, w myśl art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ w drodze decyzji, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wykonanie przedmiotowych robót budowlanych w istocie doprowadza do wykonania tarasu na granicy z działką sąsiednią, co jest niezgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a zatem nie ma możliwości ich zalegalizowania. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że przyjęty przez organ pierwszej instancji tryb postępowania w sprawie jest zgodny z prawem, a przyjęte rozstrzygnięcie zasadne. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), definiuje działkę budowlaną jako nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wnikających z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej a jej wielkość i cechy geometryczne jednoznacznie świadczą, iż jest to działka budowlana. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] U. i W. K. wnieśli o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w[...] . Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego występującego w niniejszej sprawie oraz nieprawidłową ocenę zebranych w toku postępowania dowodów, polegające w szczególności na niezasadnym przyjęciu, iż na terenie przedmiotowej nieruchomości były wykonywane prace budowlane na dachu zmierzające do dostosowania połaci dachowej do funkcji tarasu, podczas gdy w rzeczywistości prowadzone były jedynie roboty budowlane zabezpieczające budynek mieszkalny przed zagrożeniem. W uzasadnieniu skargi podkreślili, że przedmiotowe roboty budowlane nie polegają na dostosowaniu połaci dachowej do funkcji tarasu. Na terenie nieruchomości położonej przy ul.[...] w [...] zaistniała konieczność przeprowadzenie remontu popękanego i zmurszałego muru, bowiem ten element konstrukcyjny stał niezakotwiczony na płycie z wylewki z izolacją i w każdej chwili mógł runąć na teren sąsiedniej działki nr [...] Nadto roboty remontowe zostały wykonane w oparciu o wskazania eksperta – specjalisty z zakresu spraw ochrony przeciwpożarowej, podlegały również konsultacjom z inspektorem nadzoru budowlanego w Koszalinie. Remontu wymagał również dach, gdyż dotychczasowe zabezpieczenia okazały się być niewystarczające i dach przeciekał, jednak remont dachu nie miał niczego wspólnego wybudowaniem tarasu. Skarżący zarzucili także, że wykonanie decyzji równałoby się z zerwaniem nowych zabezpieczeń dachu przed zalewaniem wnętrza budynku oraz usunięciem zabezpieczenia przeciwpożarowego, co z kolei byłoby sprzeczne z bezpieczeństwem przeciwpożarowym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu [...] r. uczestnik postępowania B. .P. przedłożył kserokopie trzech rysunków z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r., na których to rysunkach widnieje ściana oddzielenia przeciwpożarowego. Uczestnik oświadczył, że nowy murek przeciwpożarowy wykonany został na podstawie projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, z w a ż y ł co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwana dalej: P.p.s.a. W świetle powyższego przepisu skargę uznać należało za zasadą, chociaż nie wszystkie argumenty w niej zawarte są trafne. Nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że wszystkie wykonane przez skarżących roboty budowlane stanowił remont istniejącego budynku. Niewątpliwie remontem nie było wykonanie nowego, jak sami skarżący przyznają i co wynika ze znajdujących się w akta sprawy fotografii budynku skarżących, muru przeciwpożarowego (attyki). Prawidłowo też organ przyjęły, że na wykonanie robót budowlanych polegających na wybudowaniu muru żelbetowego na istniejącym budynku, skarżący zobowiązani byli uzyskać pozwolenie na budowę, skoro nie zostały one wymienione w przepisie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wbrew twierdzeniom skargi nie było podstawy do przyjęcia, że wykonanie muru było legalne. O jego legalności nie przesądza fakt, że wykonany został zgodnie z przepisami pożarowymi, jako element zmniejszający zagrożenie przeciwpożarowe. A także fakt, że jego budowa przewidziana była w projekcie zatwierdzonym decyzją z [...] r. Należy mieć tu na uwadze, że inwestycja prowadzona na podstawie tej decyzji została przez skarżący zakończona z chwilą uzyskania pozwolenia na użytkowanie, w którym nie zaznaczono, że mają być prowadzone jeszcze dalsze roboty budowlane. Po zakończeniu procesu inwestycyjnego, nawet jeżeli nie zostały wykonane wszystkie roboty objęte pozwoleniem na budowę, nie można uznać, że wykonanie kilka lat później pominiętych robót budowlanych jest legalne. Mając na uwadze rodzaj wykonanych robót budowlanych, prawidłowo organy orzekające zastosowały w sprawie przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, które przez art. 51 ust. 7 ww. ustawy stosuje się do robót budowlanych wykonanych, które wymagają pozwolenia na budowę, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organ administracyjny jest zobowiązany do podjęcia decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Stosując ten przepis należy mieć na względzie, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji w tym trybie jest środkiem doprowadzenia stanu faktycznego do stanu zgodnego z przepisami prawa. W tym celu organ musi rozważyć jakie czynności należy wykonać, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu prawidłowe też było stanowisko organów, że usytuowanie muru na granicy z działką sąsiednią narusza przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zakresie sytuowania obiektów od granicy z sąsiednią działką. Jedyną drogą doprowadzenia zaistniałego stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem jest likwidacja wybudowanego muru. Słusznie natomiast skarżący podnoszą, że wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzająca organy naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej K.p.a. Z akt sprawy wynika, że jedynym dowodem na okoliczność zakresu robót budowlanych wykonanych przez skarżących jest protokół oględzin z dnia [...] r. Jednak w treści tego protokołu opisano wykonane przez inwestorów ściankę żelbetową oraz dwie belki żelbetowe mające na celu wzmocnienie ściany betonowej. Tymczasem organ pierwszej instancji w swojej decyzji podaje, że inwestorzy wykonali, zamiast otworu okiennego, przesuwne drzwi tarasowe rozwierno-uchylne. Również skarżący w odwołaniu wskazywali, że zakres robót był znacznie szerszy i obejmował remont pokrycia dachowego. Organy nie podjęły żadnych czynności w celu wyjaśnienia tych okoliczności, w aktach brak jest jakichkolwiek dowodów mogących potwierdzić wykonanie takich robót budowlanych. Wyjaśnienie wskazanych powyżej okoliczności jest o tyle istotne, że wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), decyzja nakazująca doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego winna szczegółowo wskazywać jakie roboty budowlane w tym celu wykonać będzie musiał zobowiązany. Szczegółowe określenie zakresu robót budowlanych jest konieczne ze względu na ewentualną konieczność skierowania decyzji do wykonania w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja organu pierwszej instancji nie określa żadnych robót jakie mieliby wykonać skarżący. Z treści jej rozstrzygnięcia można odczytać, że skarżący zobowiązani są przywrócić poprzednio istniejący taras, chociaż z uzasadnienia decyzji wynika, że taras nie istniał poprzednio, lecz powstał wyniku wykonanych robót budowlanych. Oznacza to, że decyzja taka nie mogłaby stanowić tytułu wykonawczego w postępowaniu egzekucyjnym i w rezultacie nie mogłaby być wykonana. Sąd, mając na względzie stwierdzone nieprawidłowości w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – P.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. Mając na uwadze treść art. 152 P.p.s.a. zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.