II SA/Sz 562/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku D. Ł. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie z Jej skargi na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę p o s t a n a w i a odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Pismem z dnia [...] r. D. Ł. złożyła skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Wraz ze skargą złożony został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że z okoliczności sprawy wynika, że inwestor – nie czekając na rozpatrzenie skargi przez Sąd – natychmiast przystąpi do realizacji zamierzonej inwestycji, zwłaszcza, że ma "niezwykle przychylny klimat stworzony przez Starostę [...]", wbrew interesom strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W razie wniesienia skargi organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać z urzędu lub na wniosek wykonanie zaskarżonego aktu w całości lub części (§ 2), jednakże po przekazaniu skargi przez organ sądowi, właściwym do udzielenia ochrony tymczasowej jest sąd (§ 3). Z przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a wynika, że wniosek o wstrzymanie wykonania musi dotyczyć aktu, którego wykonanie ma być wstrzymane i powinien kwalifikować się do wykonania. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu spoczywa zaś na stronie skarżącej. Przesłanki uprawniające Sąd do udzielenia stronie ochrony tymczasowej, to niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Są to pojęcia nieostre, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich ogólnej normy i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Użycie spójnika "lub" oznacza, że przesłanki te mogą zachodzić alternatywnie. Szkoda, o jakiej mowa w przepisie art. 61 § 3 u.p.p.s.a, nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi bowiem o taką szkodę (uszczerbek majątkowy lub niemajątkowy), która nie będzie mogła być wynagrodzona (usunięta) przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego, może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie WSA z dnia [...] r., sygn. akt [...], LEX nr [...]). W ocenie Sądu, brak podstaw do uznania, że powyższe przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Skarżąca nie wykazała bowiem, w swoim wniosku, że wykonanie zaskarżonej decyzji, może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. nie nakłada co prawda na stronę obowiązku udowodnienia przesłanek w nim określonych, jednak ich uprawdopodobnienie nie może opierać się tylko na samych twierdzeniach strony. Sąd musi w tym względzie dysponować jakimś materiałem dowodowym pozwalającym mu zająć stanowisko. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania aktu spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swoich twierdzeń. Warunkiem wydania przez Sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu jest więc wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności (zdarzeń) uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń, świadczących o istnieniu poważnych zagrożeń, które uzasadniać mogą udzielenie ochrony tymczasowej. Argumentacja strony musi być odpowiednia - tzn. w sposób przekonujący pokazująca konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Twierdzenia zawarte we wniosku powinny być zaś poparte dokumentami źródłowymi. Sąd ocenia natomiast, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają (lub nie) za udzieleniem ochrony tymczasowej. W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W tym kontekście stwierdzić należy, że na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nabywa prawo zabudowy. Należy zgodzić się ze stanowiskiem doktryny, że jeżeli zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego wykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę stanowi realizację "prawa zabudowy" (art. 4 tej ustawy), to wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których rzeczywiście zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wydając zatem postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, jak i o odmowie wstrzymania, Sąd winien odnieść się tylko do wykazania, czy zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Omawianą kwestię Sąd powinien rozważyć przede wszystkim na podstawie okoliczności wskazanych przez wnioskodawcę, ale musi uwzględnić także inne okoliczności, które mają znaczenie dla rozpoznania wniosku. Niebezpieczeństwo wystąpienia negatywnych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy przede wszystkim inwestora, a jedynie w niektórych przypadkach może odnieść się także do innych podmiotów. Należy bowiem zaznaczyć, iż kontynuowanie prowadzonych przez inwestora prac budowlanych, zanim Sąd rozstrzygnie wszelkie sprawy dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych z rozbiórką wznoszonych obiektów budowlanych (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., sygn. akt [...]). Powyższe nie oznacza, że negatywnymi konsekwencjami wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą być dotknięci także inni uczestnicy postępowania. Oceniając zatem wniosek dotyczący wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, Sąd winien ocenić zarówno w stosunku do strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, bowiem konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora, jak i pozostałe strony tego postępowania. Rozpoznając wniosek skarżącej w zakresie tak rozumianych przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. uznać należało, że nie może on zostać uwzględniony. We wniosku o wstrzymanie skarżąca wskazała jedynie, że z okoliczności sprawy wynika, że inwestor – nie czekając na rozpatrzenie skargi przez Sąd – natychmiast przystąpi do realizacji zamierzonej inwestycji, wbrew interesom strony. Tymczasem, aby stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, skarżący musi powołać się na konkretne okoliczności pozwalające wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne. Tak jak podkreślono wyżej, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Tym samym w niniejszej sprawie brak odpowiedniego uzasadnienia wniosku uniemożliwił Sądowi jego merytoryczną ocenę. Na marginesie wskazać należy, że w razie ewentualnego uchylenia w postępowaniu sądowym zaskarżonej decyzji zawsze potencjalnie możliwa jest rozbiórka wybudowanego obiektu i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego na koszt inwestora. Podstawy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie mogły stanowić również sformułowane w skardze zarzuty dotyczące legalności zaskarżonej decyzji, w szczególności odnoszące się do stwierdzenia, że wybudowanie spornej stacji bazowej telefonii komórkowej doprowadzi do spadku cen nieruchomości i degradacji produkcji rolnej. Zauważyć należy, że na tym etapie postępowania Sąd nie jest bowiem upoważniony do rozstrzygania tej kwestii i z tego też względu nie może ona stanowić podstawy uwzględnienia wniosku o wstrzymanie. Przedstawiona argumentacja nie pozwala na wstrzymanie wykonalności zaskarżonego aktu. Przedstawiona wyżej ustawa procesowa normująca postępowanie przed sądami administracyjnymi nie zawiera bowiem regulacji umożliwiającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w zależności od oceny prawdopodobieństwa wadliwości tego aktu, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed organami administracji (vide: postanowienie NSA z dnia [...] r., sygn. akt [...]). W rezultacie Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i mając powyższe na względzie na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.