II SA/Sz 562/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego R. C. wynagrodzenie w kwocie [...] zł ([...]), obejmujące należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", art. 30 ust. 1 i 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania I. W. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającej umorzenia należności głównej w kwocie [...] zł z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od [...] r. wraz z ustawowymi odsetkami na dzień wydawania decyzji w kwocie [...] zł pobranych na córkę J. P.- utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło stan faktyczny i prawny sprawy, z którego wynikało, że w dniu [...] r. I. W. złożyła w organie wniosek o umorzenie świadczeń nienależnie pobranych wraz z odsetkami uzasadniając go trudną sytuacją rodzinną. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni jest zatrudniona na czas określony do [...] r. i otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie w wysokości [...] zł netto. Ponadto otrzymuje alimenty na córkę z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł miesięcznie. I. W. wraz z córką zamieszkuje w mieszkaniu własnościowym matki na zasadzie umowy użyczenia i partycypuje w kosztach jego utrzymania. Nie posiada ruchomości, przedmiotów wartościowych oraz zasobów finansowych, których zbycie pozwoliłoby na zaspokojenie powstałych zobowiązań wobec Gminy Miasta S.. Spłaca natomiast pożyczkę, której miesięczna rata wynosi [...] zł. W przekonaniu organu I instancji sytuacja materialna I. W. jakkolwiek jest trudna, to jednak ma ona realne szanse spłaty zadłużenia po jego rozłożeniu na dogodne dla niej raty. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Izabela W. ska zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 10 K.p.a. Wskazała, że jest matką samotnie wychowującą dziecko, nie ma stałej pracy a zapłata tak znacznej kwoty stanowi dla niej niebagatelny wydatek. Podniosła również, że wzięła pożyczkę by zapewnić dziecku wyprawkę szkolną. Odwołująca się zarzuciła nadto, że w postępowaniu przed organem I instancji została pozbawiona uprawnień wynikających z art. 10 K.p.a., albowiem nie była informowana o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji dokonało analizy stanu faktycznego sprawy i stwierdziło, że w rodzinie skarżącej nie stwierdzono wystąpienia szczególnych okoliczności wynikających z wieku nie pozwalającego na podjęcie zatrudnienia, choroby czy niepełnosprawności, uzasadniających umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Organ odwoławczy zwrócił natomiast uwagę, że jakkolwiek skarżąca nie posiada stałego zatrudnienia, co udokumentowała zaświadczeniem wystawionym przez pracodawcę- Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w S., to niskie zarobki i zatrudnienie na czas określony nie stanowiły przeszkody do zaciągnięcia we [...] r. pożyczki w wysokości [...] zł, rozłożonej na [...] rat ([...] zł miesięcznie) z ostatecznym terminem spłaty [...] r. W opinii Kolegium, okoliczność ta świadczy bądź to o pewności kontynuacji zatrudnienia lub dysponowaniu zasobami finansowymi, których odwołująca się nie wykazała. Zaciągnięcie wysokiego kredytu w zestawieniu z możliwościami finansowymi I. W. świadczy o podejmowaniu przez nią nieracjonalnych decyzji. Organ stwierdził nadto, mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, że zastosowanie instytucji umorzenia postępowania w niniejszej sprawie spowodowałoby kolizję interesu społecznego z interesem strony, albowiem pozostawienie w dyspozycji strony środków, które nienależnie pobrała byłoby z interesem społecznym sprzeczne. Odwołująca się wzięła pożyczkę na wyprawkę szkolną w kwocie [...] zł, która – jak wykazało Kolegium, kilkakrotnie przewyższa wydatki rodzin ponoszone w związku z rozpoczęciem roku szkolnego ( średnio około [...] zł). Pożyczka ta została zaciągnięta po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w dniu [...] r. wyroku oddalającego skargę na decyzję w przedmiocie zwrotu przez I. W. nienależnie pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami. Mając tę wiedzę odwołująca się winna była w pierwszej kolejności spłacić nienależnie pobrane świadczenia. Kolegium pouczyło stronę o możliwości rozłożenia należności na raty lub odroczenie terminu płatności. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. stwierdzając, że Izabela W. ska nie wykazała, iż uchybienie to uniemożliwiło dokonanie przez nią konkretnych czynności w postępowaniu. Nie każde bowiem naruszenie tego przepisu skutkuje naruszeniem prawa prowadzącym do uchylenia decyzji. W postępowaniu przed organem I instancji odwołująca się została zobowiązana do dostarczenia określonych przez organ dokumentów, służących do zbadania jej sytuacji finansowej i rodzinnej. Organ poinformował ją również o możliwości złożenia innych, dodatkowych dokumentów na okoliczność sytuacji rodzinnej i dochodowej. Strona wiedziała zatem w oparciu o jakie dokumenty zostanie wydana decyzja w sprawie. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. I. W. ska zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.. Skarżąca podniosła, że decyzja Kolegium jest niesprawiedliwa a organ niedokładnie zajął się jej sprawą. Wskazała, że podtrzymuje te same zarzuty, które zawarła w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ustanowiony w ramach prawa pomocy profesjonalny pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia [..] r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. Wobec zaskarżonej decyzji wniósł następujące zarzuty: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne przyjęcie, że w sytuacji skarżącej nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, które uzasadniałyby umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, podczas gdy prawidłowa ocena sytuacji skarżącej i jej rodziny jednoznacznie prowadzi do wniosku, że zachodzą uzasadnione okoliczności dotyczące rodziny; - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 6,7,8,77 § 1, 80 i 136 K.p.a. poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności niewezwanie z urzędu skarżącej do przedstawienia dowodów świadczących o wielkości miesięcznych wydatków na utrzymanie siebie i córki oraz do złożenia wyjaśnień odnośnie kwestii, na co skarżąca przeznaczyła środki z zaciągniętego kredytu, co mogło mieć i miało wpływ na wynik sprawy, a co w konsekwencji prowadzi do niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezałatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywateli i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestnika do władzy publicznej; 2/ art. 9 K.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, w tym w szczególności w przedmiocie rodzajów dowodów i okoliczności, które powinny być przedstawione i udowodnione celem pełnego wyjaśnienia sytuacji rodzinnej skarżącej, co doprowadziło do oparcia rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i braku rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący; 3/ art. 10§ 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie żądań przed wydaniem decyzji, co doprowadziło do oparcia rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i braku rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący. W odpowiedzi na powyższą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym – określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym – regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane – w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przedmiotem kontroli sprawowanej pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., w której utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [..] r. o odmowie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.). Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, stanowił, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W przepisie art. 30 ust. 9 powołanej wyżej ustawy ustawodawca użył zwrotu "może umorzyć" co oznacza, że decyzja wydana na jego podstawie ma charakter uznaniowy. Działanie w ramach uznania administracyjnego, co należy podkreślić, nie oznacza dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego, ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7, 77 § 1 i innych K.p.a. jak i kryteriami, które organ musi uwzględnić w każdym indywidualnym przypadku. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona. Obejmuje ona zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Przed wydaniem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ powinien zatem ustalić, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego świadczeń nie pogorszy jego sytuacji na tyle, że będzie on zmuszony ubiegać się o kolejne świadczenia. Organ musi więc ocenić, czy inne okoliczności takie jak wiek, stan zdrowia, stan rodziny wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby bytowe i będzie mogła żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. Te okoliczności rzutują na sytuację rodzinną zobowiązanego. Jego szczególnie uzasadniona sytuacja jest bowiem przesłanką możliwości umorzenia kwot nienależnie pobranych świadczeń (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 554/08; dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 30 ust. 9 jasno stanowi, że dla zastosowania trybu w nim wskazanym nie jest wystarczające ustalenie trudnej sytuacji rodziny, ale dodatkowo konieczne jest zaistnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących jej sytuacji. Występowanie samej tylko trudnej sytuacji majątkowej nie stanowi wystarczającej przesłanki umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Ze względu na to, że ustawa nie precyzuje pojęcia szczególnie uzasadnionych okoliczności bez wątpienia oceny tego pojęcia należy dokonywać na gruncie stanu faktycznego danej sprawy. Nie ulega wątpliwości, że na pojęcie tych okoliczności składa się całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej, jak i życiowej wnioskodawcy. Organ rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń zobowiązany jest zatem ocenić, czy w tych zakresach wystąpiły zdarzenia, którym można przypisać cechy szczególnie uzasadnionych okoliczności (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 1219/13; dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W opinii Sądu, zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z opisanymi wyżej zasadami. Z akt sprawy wynika ( wniosek z dnia [...] r. wraz z załącznikami k.10-22 akt adm.), że skarżąca utrzymuje siebie i córkę z wynagrodzenia za pracę w wysokości [...] zł oraz świadczeń alimentacyjnych w kwocie [..] zł. I. a W. , na zasadzie użyczenia, mieszka w lokalu własnościowym należącym do jej matki. Partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania i jak oświadczyła - jest to około [...] zł miesięcznie ( [...] rzeczywistych kosztów na podstawie rachunków). Skarżąca oświadczyła również, że zaciągnęła kredyt w [...] w dniu [..] r. w kwocie [...] zł, z miesięczną rata [...] zł, który przeznaczyła na odzież, książki do szkoły, wyżywienie i spłatę kart kredytowych. Podała również, że miesięcznie ok. [..] zł wydaje na wyżywienie. W rodzinie nie występuje niepełnosprawność i choroby przewlekłe, które generowałyby dodatkowe koszty. Z powyższego zestawienia dochodów i wydatków skarżącej wynika, że jej sytuacja materialna – jakkolwiek niełatwa- pozwala na spłatę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami chociażby w ustalonych ze skarżącą ratach. Dochody skarżącej są niewysokie, jednakże nie kwalifikują jej do świadczeń z pomocy społecznej ze względu na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego. Uzasadnienie dla zaciągnięcia przez skarżącą stosunkowo wysokiej kwoty kredytu w porównaniu z osiąganymi dochodami świadczy o braku racjonalności w planowaniu wydatków. W ocenie Sądu, skoro skarżąca doprowadziła do sytuacji, w której zobowiązana jest do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, to nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której konieczność spłaty rat dobrowolnie zaciągniętego kredytu miałaby wpływ na skuteczność wyegzekwowania należności przysługujących budżetowi gminy. Skarżąca- jak słusznie zauważyło Kolegium- już po wyroku WSA w S. z dnia [...] r. miała świadomość, że nienależnie pobrane świadczenia rodzinne będzie zobowiązana zwrócić. Tymczasem obciążyła swój i tak niewielki budżet na okres czterech lat dodatkowym zobowiązaniem wobec banku, który udzielił jej kredytu na cele bieżące, na odzież, wyżywienie, wyprawkę do szkoły. Właściwie zatem organy skonstatowały, że skarżąca jest w stanie spłacić zadłużenie wobec Gminy Miasta S., pomimo wskazywanych przez nią trudności finansowych, a spłata zadłużenia nie spowoduje dla niej ciężkich i nieodwracalnych skutków. Tym bardziej w sytuacji, kiedy skarżąca jest osobą młodą, zdrową i zdolną do pracy. Istotnym w sprawie poddanej sądowej kontroli jest także to, że wydając odmowne decyzje organy pouczyły skarżącą o możliwości rozłożenia spłaty należności na raty lub odroczenia terminu jej płatności. Wobec powyższego Sąd uznał, że wbrew twierdzeniom skargi, zebrany materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, iż organy orzekające w sprawie uchybiły swym powinnościom w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Wniosek skarżącej został rozpatrzony przy uwzględnieniu przedstawionej przez nią sytuacji materialnej i rodzinnej w oparciu o przedłożony materiał dowodowy. I. W. pomimo pouczenia o możliwości przedłożenia dodatkowych dowodów ( k. 8 akt adm.) mających wpływ na sytuację finansową i rodzinną, dokumentów takich nie przedstawiła. Wyciągniętych zatem przez organy wniosków nie można uznać za dowolne, a uzasadnień wydanych decyzji za niewystarczające. Na tle zgromadzonego materiału nie udało się skarżącej wykazać, że znajduje się ona w sytuacji szczególnej, uzasadniającej umorzenie należności. Organy dokładnie wyjaśniły sytuację rodziny, uzyskiwane dochody, majątek i jej wydatki, a sformułowane na tym tle wnioski są prawidłowe, odpowiadające logice i doświadczeniu życiowemu. Podkreślić należy, że za prawidłowo podjęte orzeczenie w ramach uznania administracyjnego, może być uznane tylko takie, gdzie organ administracji szczegółowo zbadał stan faktyczny w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacji związania, mając na uwadze szczególną rolę decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 7900/98; dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uznał zatem, że zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. jest prawidłowe z perspektywy orzekania w ramach uznania administracyjnego. Skarżąca nie podała żadnych faktów pozwalających na nadanie im statusu okoliczności nadzwyczajnych, które wykluczają możliwość spłaty należności nie tylko w dacie wnioskowania o jej umorzenie, ale także w przyszłości. Uzasadnione jest w tej sytuacji zapatrywanie, że organy właściwie oceniły zebrany materiał dowodowy, a sama decyzja nie naruszyła granic uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, zasługujący na uwagę i refleksję jest pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1834/12, iż skarżąca musi mieć świadomość, że ma wpływ i może przeciwdziałać (podejmując choćby zatrudnienie w szerszym zakresie niż dotychczas) skutkom związanym ze spłatą udzielonych przez Państwo świadczeń, które jej się nie należały i z których zwrotem powinna się od początku liczyć. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania Sąd podkreśla, że zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku wywody, mające swoje oparcie w treści zaskarżonych decyzji oraz aktach administracyjnych sprawy, przeczą naruszeniu w postępowaniu administracyjnym zarówno przez Kolegium jak i Prezydenta Miasta S. przepisów art. 6,7,8,9, 77 § 1 i 136 K.p.a. Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organy przepisu art. 10 K.p.a., albowiem skarżąca nie wskazała, w jaki sposób brak tego zawiadomienia wpłynął na wynik postępowania, oraz uniemożliwił przedłożenie konkretnych dowodów. Skarżąca we wniosku o umorzenie należności bardzo dokładnie opisała swoją sytuację materialną i rodzinną oraz poparła twierdzenia w nim zawarte dokumentami, do których przedłożenia została zobowiązana przez organ. Nie skorzystała natomiast, pomimo pouczenia zawartego w piśmie z dnia [...] r. (k.8 akt adm.), z możliwości przedłożenia dodatkowych dokumentów, które mogłyby mieć wpływ na ocenę jej sytuacji ekonomicznej i rodzinnej w kontekście wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika skarżącej, wyznaczonego na zasadzie prawa pomocy, Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 P.p.s.a.