II SA/Sz 564/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. wydaną z powołaniem się na art.59 ust.1, art.60 ust.1 oraz art.64 ust 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz.717) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku G. P., Prezydent Miasta odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zasadami podziału geodezyjnego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] w [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lecz uchwalone jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzone uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. które określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. W wyniku dokonanej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu oraz warunków i zasad jego zagospodarowania organ stwierdził, że wniosek spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obszarze analizy zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (dz. nr [...]) pozwalającą na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji w zakresie: kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (warunek art. 61 ust. 1 pkt 1). Działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...] (dz. nr [...]). Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co wynika z przedłożonych pism i zapewnień instytucji branżowych. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, z dnia [...]r. uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia z właściwymi jednostkami i organami. Natomiast dyspozycje szczegółowe Studium dla obszaru elementarnego, stanowiącego teren oznaczony symbolem [...], obejmujący między innymi wnioskowaną nieruchomość, są następujące: • Funkcja dominująca: tereny zieleni łąkowej naturalnej • Funkcje uzupełniające: rekreacja - ciągi piesze, polany rekreacyjne, polany obserwacyjne. W jednostkach: [...] i [...] istniejąca zabudowa mieszkalna i usługowa do zachowania, dopuszcza się jej rozbudowę i przebudowę. • Zasady przekształceń: likwidacja przestrzeni rolniczej • Część działki nr [...] od strony [...], wzdłuż ulicy [...], znajduje się na obszarze elementarnym oznaczonym symbolem [...] i przeznaczonym pod drogę publiczną o klasie ulicy lokalnej. Inwestycja planowana na działce nr [...] obr. [...] tj. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z podziałem terenu na mniejsze działki, które umożliwią w przyszłości budowę kolejnych domów mieszkalnych jednorodzinnych, jest zatem sprzeczna z kierunkami polityki przestrzennej gminy, w odniesieniu do tego terenu. Organ I instancji wskazał także, iż wyrokiem z [...] r. (sygn. akt [...]) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż mimo że studium nie jest aktem prawa miejscowego ale aktem wewnętrznie obowiązującym na obszarze gminy, to jego zapisy stanowią źródło lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego i powinny być respektowane przy wydawaniu decyzji administracyjnych dla terenów objętych takim studium. Przeznaczenie terenu w studium będzie bowiem miało znaczenie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, wiążącym nie tylko dla organów gminy, lecz także podmiotów zewnętrznych. W dniu [...] r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...], tj. obszaru, na którym zlokalizowana jest wnioskowana działka. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż ustalenia miejscowego planu nie mogą być sprzeczne z ustaleniami uchwalonego studium. Zgodnie z wymienionym wyrokiem NSA, nie można doprowadzać do sytuacji, w której na jednym obszarze funkcjonują jednocześnie zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz pozostające z nimi w sprzeczności decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Taki stan - zdaniem sądu - "jest nie do pogodzenia z zasadami prawnego systemu planowania przestrzennego w Polsce i niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawa, a przez to sprzeczny z Konstytucją". Zgodnie art. 4 ust. 1 i 2 gmina ma prawo i obowiązek ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. Biorąc pod uwagę powyższe rozstrzygnięcie NSA, możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy uzależniona jest od spełnienia nie tylko warunków art. 61 ust. 1 ustawy ale także od zachowania zgodności ustaleń decyzji z kierunkami rozwoju polityki przestrzennej wskazanej w Studium, co zapewni ciągłość działań planistycznych na terenie gminy. Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wskazanym przez, wnioskodawcę terenie jest zatem sprzeczna z kierunkami polityki przestrzennej prowadzonej przez gminę, gdyż teren ten został wyłączony z terenów przeznaczonych pod budowę nowej zabudowy mieszkaniowej a dopuszcza jedynie zachowanie, rozbudowę i przebudowę już istniejącej na tym terenie zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Wykonywany projekt m.p.z.p. musi uwzględniać te uwarunkowania. Biorąc powyższe pod uwagę należało – zdaniem organu I instancji - odmówić ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] w obr. [...] dla wnioskowanej inwestycji. Od decyzji odwołali się wnioskodawcy, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem. Podkreślili, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 59, art.64 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz.717 z późn. zm.) oraz art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art.59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej ustawą) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, realizacja inwestycji polegająca na zmianie zagospodarowania terenu lub na zmianie sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W przepisach art.59 - 64 ustawy określono procedurę postępowania mającą na celu wydanie takiej decyzji. Celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wynikającego ze złożonego wniosku, organ I instancji na podstawie art. 53 ust. 3 (w związku z art. 64 ust. 1) i art. 61 ust. 1, a także w myśl rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) jest zobowiązany do sporządzenia tzw. analizy urbanistyczno-architektonicznej, której głównym celem jest wykazanie, że funkcja, gabaryty i architektura planowanego obiektu budowlanego odpowiada istniejącej funkcji i takim samym w/w parametrom obiektów zlokalizowanych w tym obszarze. W rozpatrywanej sprawie skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego zbadał zgromadzony materiał dowodowy, w wyniku czego ustalono, że organ I instancji wyczerpał ustawowy tryb postępowania. Odmowa ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie wynika ze sprzeczności ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla obszaru objętego planowaną inwestycją a charakterem inwestycji. Działka [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...], dla którego dyspozycje szczegółowe Studium nie przewidują budownictwa jednorodzinnego a jedynie rozbudowę i przebudowę istniejącej zabudowy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalane jest przez radę gminy. Jego celem jest określenie polityki przestrzennej gminy. Studium zawiera nie tylko założenia polityki lokalnej w zakresie zagospodarowania przestrzennego ale też jest aktem wiążącym przy opracowywaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W wyroku z dnia [...]r.[...] / na który też powołuje się organ I instancji/ NSA wyraźnie stwierdza, że nie do pogodzenia z zasadami prawnego systemu planowania przestrzennego i niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym byłaby sytuacja, w której określony zapis studium musiałby być uwzględniony w uchwalonym dla danego terenu miejscowym planie /art.15 ust. 1 i art.20 ust. 1 ustawy/ natomiast wydana dla tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z tym zapisem całkowicie sprzeczna. Kolegium w pełni podziela ten pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem G. P. zaskarżył go skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym z mocy wyraźnego, nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego. Nienormatywne zapisy studium nie mogą zatem kształtować sytuacji prawnej podmiotów innych aniżeli gminy. Tym samym zapisy studium nie mogły stanowić podstawy wydania przez Prezydenta Miasta wiążącej decyzji wobec skarżących, w której odmówiono im ustalenia warunków zabudowy. Powołanie się przez oba organy na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia [...]r. sygn. akt [...] nie jest wystarczające dla pełnego wyjaśnienia charakteru studium i jego bezpośredniego oddziaływania na uprawnienia i obowiązki obywateli. Stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego w rozważanym zakresie jest niejednolite, gdyż z wcześniejszych orzeczeń (np. wyrok z [...]r. sygn. akt [...]) można wywieść wprost tezę, iż "do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą powszechnie i nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych". Jeśli zatem "nie do pogodzenia z zasadami prawnego systemu planowania przestrzennego i niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym jest sytuacja, w której decyzja o warunkach zabudowy jest sprzeczna z zapisami studium, to jak należy wyjaśnić zgodność z ww. zasadami sytuację, w której uprawnienia obywateli, w tym przypadku skarżących, są kształtowane bez podstawy prawnej i poza granicami określonymi obowiązującymi przepisami prawa" – stwierdza skarżący. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegał będzie taki akt wydany przez organ administracji publicznej, który – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a. – narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też poprzez naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności. Dokonana wg wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała, iż skarga jest zasadna. Należy wprawdzie przyznać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych doszło do rozbieżności w ocenie możliwości odwoływania się przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, czego ilustracją jest przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...]r. sygn. akt [...]. Należy jednak zwrócić uwagę, iż pogląd wyrażony w w/w wyroku nie był reprezentatywny dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które w przeważającej części reprezentowało odmienne stanowisko, a mianowicie, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w żadnym razie nie może stanowić materialnoprawnej podstawy wydania odmownej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jednoznacznie wskazują na to również późniejsze wyroki sądów administracyjnych z tego samego okresu jak wyrok WSA z [...]r. sygn. akt [...], wyrok tegoż sądu z [...]r. sygn. akt [...] i [...], WSA z [...]r. sygn. akt [...], WSA z [...]r. sygn. akt [...]. Pogląd taki zawarty jest także w wyroku NSA z [...]r. sygn. akt [...] i z [...]r. sygn. akt [...]. Stanowisko to, a mianowicie, iż ustalenia studium, jako nie posiadające waloru prawa miejscowego a przez to nie mające mocy powszechnie wiążącej, nie mogą być podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy, podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Należy zauważyć, iż podnoszona przez organy obu instancji kwestia nie dopuszczenia do ewidentnej sprzeczności określonych w decyzji o warunkach zabudowy cechach określonego obiektu z przewidzianym w studium dla przyszłego planu zakazu takiej zabudowy mogła być rozwiązana przy pomocy instrumentów prawnych zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Zgodnie bowiem z art. 62 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast art. 65 ust.1 w/w ustawy stanowi, iż organ który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Oba te przepisy winny były być rozważone przez organ w kontekście zawartej w zaskarżonej decyzji informacji, iż w dniu [...] r. Rada Miejska podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, w którym położna jest przedmiotowa działka inwestycyjna (nr [...]). Dodać należy, iż wspomniane na wstępie rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a zatem i pogląd wyrażony w przywołanym przez organy wyroku [...] straciły aktualność z dniem 21 października 2010 r. (a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji) kiedy weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie m.in. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 130, poz. 871) zmieniająca, i w istocie osłabiająca, wiążącą moc studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania w procesie kształtowania ładu przestrzennego gminy na etapie ustalania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W poprzednim stanie prawnym ustawodawca wymagał, aby przy uchwalaniu planów miejscowych zachowana została ich zgodność z ustaleniami studium. Wg obecnie obowiązującej regulacji istnieje jedynie wymóg, by plan nie naruszał ustaleń studium. Powyższa zmiana oznacza niewątpliwie możliwość większej elastyczności w zakresie kształtowania polityki przestrzennej w gminach. Jednocześnie przesądza charakter studium jako aktu wewnętrznego gminy, mającego walor jedynie ogólnych wytycznych w zakresie kształtowania planu zagospodarowania przestrzennego. Tego rodzaju dokument planistyczny nie może zatem stanowić podstawy prawnej decyzji i administracyjnej w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest zatem jedynie techniczno-przygotowawczym opracowaniem określającym zasadnicze kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, który jedynie w sposób ogólny wskazuje przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy np. pod funkcję mieszkaniową, usługową czy przemysłową. Studium stanowi zatem jedynie jeden z etapów poprzedzających uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wykluczają możliwości podejmowania uchwał w sprawie zmiany gminnego studium, w tym również wprowadzających zmiany uwzględniające wcześniej wydane decyzje o warunkach zabudowy. Nie ma zatem pewności czy zapisy studium zostaną ściśle uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Należy też pamiętać, iż w procesie uchwalania planu zagospodarowania mają prawo uczestniczyć osoby zainteresowane, dysponujące instrumentami wpływu na przyjęte szczegółowe rozwiązania planistyczne. Należy zatem stwierdzić, iż zaskarżona decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisem art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przesądza kwestię, iż studium nie może być źródłem praw lub obowiązków jednostek. Nie odpowiada również treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nie ustanawia przesłanki obligującej organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy do badania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami studium. W tym stanie rzeczy należało uznać skargą za uzasadnioną i zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uchylić. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organ winien uwzględnić powyższą ocenę prawą Sądu. Orzeczenie w pkt II oparto na art. 152 p.p.s.a.