II SA/Sz 564/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi B. W. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zorganizowania dowozu dziecka do placówki oświatowej oddala skargę. W dniu 13 marca 2023 r. B. W. (dalej "skarżąca") złożyła do Burmistrza W. (dalej "organ") wniosek o organizację bezpłatnego dowozu niepełnosprawnego syna W. W. (poprzednio [...]) do Niepublicznego Przedszkola Specjalnego [...] w G. (dalej "niepubliczne przedszkole"). Wraz z wnioskiem skarżąca przedłożyła orzeczenie nr [...] dotyczące konieczności objęcia jej kształceniem specjalnym. Pismem z 13 kwietnia 2023 r. organ odmówił skarżącej zorganizowania dowozu dziecka do niepublicznego przedszkola, wskazując, że w transporcie jaki zapewnia gmina do placówki w G. nie ma już wolnych miejsc. Wyjaśnił, że najbliższą placówką oświatową, spełniającą zalecenia określone w złożonym orzeczeniu jest placówka znajdująca się w R. . Ponadto wskazał, że skarżąca może zwrócić się o refundację kosztów dojazdu, gdy sama będzie dowozić dziecka do przedszkola w G. . Skarżąca złożyła skargę na czynność odmowy zorganizowania dowozu dziecka do przedszkola. Skarżąca wniosła o uznanie za bezskuteczną czynności organu w przedmiocie odmowy dowozu dziecka do niepublicznego przedszkola oraz uznanie uprawnienia skarżącej do zorganizowania dowozu jej syna do niepublicznego przedszkola oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzuciła organowi: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900; dalej "u.p.o."), przez odmowę zapewnienia dowożenia syna do niepublicznego przedszkola, podczas gdy obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 32 ust. 6 u.p.o., przez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że decydujące znaczenie w kontekście pojęcia "najbliższego przedszkola" mają względy dotyczące położenia placówki, podczas gdy geograficzne położenie placówki nie ma znaczenia priorytetowego, istotne jest bowiem posiadanie przez placówkę takich warunków i właściwości, które umożliwiałyby prawidłowe kształcenie dziecka z konkretnym rodzajem niepełnosprawności; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ustalenie należnej Skarżącej dotacji, a mianowicie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej "K.p.a."), przez brak dokładnego rozważenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, podważenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i naruszenie słusznego interesu skarżącej, poprzez odmowę zorganizowania dowozu syna do niepublicznego przedszkola. Wniosła także o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów: pisma organu z 13 kwietnia 2022 r. na okoliczność odmowy zorganizowania dowozu syna do niepublicznego przedszkola; decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w W. z 21 lutego 2023 r. na okoliczność zmiany nazwiska syna; orzeczenia nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego na okoliczność konieczności objęcia syna kształceniem specjalnym. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że poczynione przez organ ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych sprawy nie są prawidłowe, gdyż nie zwrócił on uwagi na okoliczności dotyczące sytuacji wychowawczej i edukacyjnej jej syna. Niepubliczne przedszkole jest placówką, która najpełniej zapewni jej synowi odpowiednie formy nauki i rewalidacji. Według skarżącej, odmowa zorganizowania dowozu dziecka do niepublicznego przedszkola jest czynnością wadliwą oraz podjętą z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Podniosła, że w piśmie z 13 kwietnia 2022 r. organ wskazał jedynie, że w transporcie jaki zapewnia gmina do placówki w G. nie ma już wolnych miejsc i może zaproponować dowóz dziecka do placówki w R. . Organ w żaden sposób jednak nie rozważył, czy sposób realizacji zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego w placówce oświatowej w R. będzie tożsamy ze sposobem realizacji tych zaleceń w niepublicznym przedszkolu. W ocenie skarżącej, organ powinien przede wszystkim ustalić, jaki jest sposób prowadzenia terapii dziecka w niepublicznym przedszkolu i odnieść to do możliwości placówki w R. . Sam fakt, że gmina ma możliwość zorganizowania transportu dziecka do placówki w R. nie jest wystarczający, aby uznać, iż w tej placówce zostaną zapewnione jej dziecku tożsame warunki terapii i edukacji, jak w przypadku niepublicznego przedszkola. Skarżąca przedstawiła szeroki wachlarz zajęć specjalistycznych prowadzonych Zdaniem skarżącej, niepubliczne przedszkole prowadzi wiele zajęć specjalistycznych i posiada wysoce wykwalifikowaną kadrę terapeutyczną i dydaktyczną. Według skarżącej, placówka w R. nie zapewni jej synowi takiej samej terapii jak w niepublicznym przedszkolu. Ponadto placówka w R. nie posiada takich metod diagnostyki, jak niepubliczne przedszkole. Skarżąca zwróciła uwagę na treść art. 32 ust. 6 u.p.o., który ma celu dobro dziecka oraz jego potrzeby. Położenie geograficzne placówki ma istotne znaczenie dopiero wtedy, gdy placówki edukacyjne posiadają taką samą możliwość odnośnie urzeczywistnienia zaleceń, wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Organ jest zobowiązany zorganizować dziecku bezpłatny transport i opiekę, gdyż to jest jego zadanie własne. Odmowa zorganizowania tego transportu i opieki z uwagi na uznanie, że istnieje placówka bliżej położona musi uwzględniać konkretne okoliczności danej sprawy. Zdaniem skarżącej, w rozumieniu art. 32 ust. 6 u.p.o., sam fakt, iż inny bliżej położony ośrodek prowadzi zajęcia dla dzieci z niepełnosprawnością nie przesądza o tym, że ośrodek wymieniony przez organ pozwala najpełniej realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, a w szczególności bez zbadania i odniesienia się do okoliczności wskazanych we wniosku. Skarżąca podała, że organ realizuje szereg różnych dowozów, a dowiezienie jej syna do niepublicznego przedszkola nie wiązałoby się z żadnymi trudnościami dla niego, poza zorganizowaniem dodatkowych miejsc. Organ nie może zasłaniać się bowiem argumentem lokalizacyjnym oraz dostępnością miejsc do innej placówki. Według wiedzy skarżącej, do placówki w G. dowożone są dzieci bez wydanego wobec nich orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, a zorganizowanie dowozu dla dzieci z niepełnosprawnością powinno być im zapewnione w pierwszej kolejności. Skarżąca podniosła, że odmowa organu na zorganizowanie dowozu dla dziecka do niepublicznego przedszkola w sposób oczywisty narusza zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, bowiem czynność ta podjęta została z naruszeniem interesu społeczności lokalnej i dobra dzieci. Skarżąca wskazała, że w dniu 9 marca 2023 r. WSA w Szczecinie wydał wyrok o sygn. akt II SA/Sz 5/23, w którym uwzględnił jej skargę w sprawie o tożsamych okolicznościach dotyczącej jej córki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że żadna z obowiązujących regulacji normatywnych nie nakłada na gminę obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu do placówki, wskazanej przez rodziców, lecz do placówki najbliższej geograficznie, gdy zapewnia odpowiedni dla potrzeb dziecka poziom edukacji i opieki. Organ podał, że wniosek skarżącej z 13 marca 2023 r. nie został poprzedzony wnioskiem, o którym mowa w art. 127 ust. 14 u.p.o. o wskazanie właściwej jednostki. Organ, przed zajęciem stanowiska, zawartego w piśmie z 13 kwietnia 2023 r. wskazał, że w dniu 4 kwietnia 2023 r. uzyskał informację od placówki w R. , że jest ona w stanie zorganizować zajęcia dla dziecka niepełnosprawnego w wieku syna skarżącej i objąć go terapią. Placówka ta posiada doświadczona kadrę o odpowiednich kwalifikacjach, zaś zarzuty skarżącej w tym zakresie są całkowicie gołosłowne. Ponadto placówka w R. znajduje się w odległości 25,2 km od miejsca zamieszkania skarżącej, zaś niepubliczne przedszkole w odległości - 29,5 km. Organ podał, że gmina organizuje dojazd dzieci zarówno do G. , jak i do R. , lecz obecnie nie ma technicznej możliwości umieszczenia dziecka w transporcie do G. . Taka możliwość istnieje w dowozie dziecka do R. . Organ podkreślił, że nieprawdą jest, żeby dzieci do G. były dowożone bez posiadania przez nie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalistycznego. Organ wskazał, że wyrok WSA o sygn. akt II SA/Sz 5/23 jest nieprawomocny. Organ złożył skargę kasacyjną od ww. wyroku. Organ wniósł o przeprowadzenie dowodu z wiadomości elektronicznej z 22 marca 2023 r, przesłanej przez placówkę w R. i pisma tej placówki z 4 kwietnia 2023 r. na okoliczność ustalenia, że placówka w R. spełnia wymogi zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalistycznego dziecka skarżącej. W piśmie z dnia 4 sierpnia 2023 r. skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę organu i podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 5 października 2023 r. Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") przeprowadzić dowód z dokumentów wymienionych w skardze i odpowiedzi na skargę. Na rozprawie pełnomocnik organu oświadczył, że obecnym roku szkolnym syn skarżącej jest dowożony do placówki w G. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 32 ust. 6 u.p.o., obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 u.p.o. (tj. dzieciom w wieku powyżej 7 lat posiadającym orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, których obowiązek szkolny został odroczony) bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadziła się do wykładania pojęcia "najbliższe przedszkole" oraz prawidłowości oceny przez organ orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego w kontekście zaproponowanej przez gminę placówki przedszkolnej w zestawieniu z potrzebami terapeutycznymi dziecka. Zaświadczenia z 3 marca 2023 r. wynikało, że syn skarżącej uczęszczał do niepublicznego przedszkola, zaś w dniu 13 marca 2023 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o zapewnienie mu bezpłatnego dowozu do tego przedszkola. Syn skarżącej posiada orzeczenie Zespołu Orzekającego Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Ł. z dnia [...] lutego 2023 r., stwierdzające potrzebę kształcenia specjalnego. W orzeczeniu zostały szczegółowo wymienione zalecenia jakim oddziaływaniom terapeutycznym i edukacyjnym powinno zostać poddane dziecko pod opieką specjalistów, którzy dostosują formy i metody pracy do możliwości jego by wpłynęły one na stymulację rozwoju i kompensacje dysfunkcji wynikających z niepełnosprawności sprzężonej oraz poprawę przebiegu procesów psychoruchowych. Organ odmówił realizacji wniosku z uwagi na brak miejsc w transporcie do G. . Wskazał, że gmina może zapewnić dowóz do placówki w R. . Powyższa placówka z uwagi na trasę przejazdu jest najbliższa terytorialnie. Organ podkreślił, że uzyskał informację z placówki w R. , że może ona w pełni realizować podstawę programową w całości dostosowaną do potrzeb jej dziecka zgodnie z orzeczeniem. Dodatkowo organ poinformował skarżącą, że istnieje możliwość ubiegania się przez o zwrot kosztów dojazdu w sytuacji dowożenia przez nią syna do niepublicznego przedszkola. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że zwrócił się placówki w R. o informację o możliwość uczęszczania dziecka z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, z niepełnosprawnością sprzężoną – niepełnosprawnością intelektualna w stopniu lekkim i niepełnosprawnością ruchową oraz że otrzymał pozytywną odpowiedź placówki w tym zakresie. Organ przedstawił kopię obu pism. W ocenie Sądu, nie można zatem organowi postawić zarzutu, że nie brał pod uwagę potrzeb jej niepełnosprawnego syna przy rozpoznaniu jej wniosku. Jak wynikało z pisma skierowanego do placówki w R. , organ choć nie wymienił nazwiska syna skarżącej, sformułował je w odniesieniu do zaleceń, wynikających z jego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Odpowiedź placówki w R. zawiera wskazanie, że nie tylko prowadzi ona podstawę programowa, lecz również programy indywidualne dostosowane do potrzeb danego dziecka. Placówka zapewniła, że prowadzi wszystkie zajęcia zalecone przez poradnię psychologiczno-pedagogiczną. Należy zwrócić uwagę, że w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalistycznego zawarto wniosek, że syn skarżącej może być objęty kształceniem specjalnym w przedszkolu ogólnodostępnym z oddziałami integracyjnymi, integracyjnym lub w ORW (tj. Ośrodek Rehabilitacyjno- Wychowawczy), jakim jest placówka w R. . Zgodzić należy się ze skarżącą, że użyte w art. 32 ust. 6 u.p.o., określenie "najbliższe" przedszkole (lub inna placówka oświatowa) nie oznacza wyłącznie przedszkola położonego w najbliższej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Pod pojęciem tym rozumie się najbliższą placówkę, umożliwiającą jak najpełniejszą realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka lub orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Podkreślić należy, że podstawą odmowy dowozu jej syna do G. nie był wyłączy fakt, że placówka w R. leży bliżej miejsca zamieszkania skarżącej. Nie można uznać również, jak wyżej wskazano, że organ nie brał pod uwagę potrzeb dziecka. Skarżąca w skardze szczegółowo wymieniła czym zajmuje się niepubliczne przedszkole. Jednakże w sprawie dowozu jej dziecka nie jest to decydujące, gdyż liczą się przede wszystkim zapisy orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Zajęcia jakie prowadzi niepubliczne przedszkole łącznie z Ośrodkiem Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczym w G. , którego przedszkole jest częścią, są dostosowane do niepełnosprawności wielu dzieci, nie tylko do niepełnosprawności jej syna. Nie ma też znaczenia subiektywne przekonanie skarżącej, że lepiej jest przygotowana do opieki nad jej synem kadra niepublicznego przedszkola, niż kadra z placówki w R. . Skarżąca nie poprała tego żadnym argumentem. Za stanowiskiem skarżącej nie przemawia również, podnoszona przez nią okoliczność, że jej córka ma być dowożona do niepublicznego przedszkola zgodnie z wyrokiem WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 5/23. Podkreślić należy, że stan faktyczny w sprawie o sygn. II SA/Sz 5/23 był inny. Sprawa dotyczyła córki skarżącej, lecz w odmowie jej dowozu do niepublicznego przedszkola organ nie rozważył potrzeb dziecka, wynikających z orzeczenia o kształceniu specjalnym oraz faktu wcześniejszej nauki córki skarżącej w jednostce w G. . Według skarżącej zmiana otoczenia szkolnego negatywnie wpłynęłaby na jej córkę. Jak wynikało z uzasadnienia wyroku, jedynym powodem do odmowy zorganizowania dojazdu była odległość miejsca zamieszkania skarżącej od jednostki w G. , co oznaczało, że pojęcie najbliższego przedszkola organ z art. 32 ust. 6 u.p.o. odniósł wyłącznie do odległości geograficznej, co WSA uznał za nieprawidłowe. W niniejszej sprawie, syn skarżącej rozpoczynał dopiero edukację (zaświadczenie z niepublicznego przedszkola wystawiono w dniu 3 marca 2023 r.), zaś wniosek o zorganizowanie dowozu skarżąca złożyła 13 marca 2023 r., zatem nie można twierdzić, tak jak skarżąca w skardze, że na obecnym etapie kształcenia i rewalidacji przeniesienie jej syna do placówki w R. byłoby niekorzystne dla jego dobra. Bezspornie obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 u.p.o. bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Jednak trudno oczekiwać ze względu na treść art. 32 ust. 6 u.p.o., żeby organ był zobowiązany do zapewnienia dowozu niepełnosprawnych dzieci i zapewnienia opieki w każdym przypadku, gdy rodzice wskażą - ich zdaniem - najbardziej odpowiednią placówkę oświatową. Regulacja ta wyraźnie stanowi o obowiązku zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do placówki "najbliższej", a nie wskazanej przez rodziców dziecka. Żadna z obowiązujących regulacji normatywnych nie nakłada na gminę obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu do każdej placówki wskazanej przez rodziców, lecz do placówki "najbliższej", która najpełniej realizuje zalecenia wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2023 r. o sygn. akt III SA/Kr 847/22). Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy, organ miał podstawy do przyjęcia, że najbliższym przedszkolem w rozumieniu art. 32 ust. 6 u.p.o. jest placówka w R. . Powiadomienie skarżącej o braku wolnych miejsc w transporcie do G. oraz wolnych miejscach w transporcie do R. zawarte w piśmie z 13 kwietnia 2023 r. miało jedynie charakter informacyjny, a nie rozstrzygający. Nie była to okoliczność decydująca o odmowie zorganizowania dowozu dziecka do niepublicznego przedszkola. Wskazać należy, że zorganizowanie dowozu dziecka do danej placówki jest czynnością materialnotechniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Ustawodawca nie nałożył na organ obowiązku wydania decyzji w sytuacji w jakiej odmawia on zorganizowania dowozu niepełnosprawnego dziecka do wskazanej jednostki edukacyjnej przez rodziców, która nie spełnia przesłanki najbliższej placówki w rozumieniu art. 32 ust. 6 u.p.o. W ocenie Sądu, odmowa zorganizowania dowozu dziecka przez organ wymaga uzasadnienia, lecz nie jest to uzasadnienie, które musi posiadać wszystkie elementy wymagane jak dla decyzji administracyjnej. Jak wyżej, wskazano dowóz niepełnosprawnego dziecka do placówki oświatowej jest obowiązkiem gminy, która może go spełnić również przez zwrot rodzicom kosztów dowozu prywatnego. O powyższym organ poinformował skarżącą. Okoliczność, że obecnie syn skarżącej jest dowożony do placówki w G. nie miała znaczenia dla rozpoznania sprawy, gdyż postępowanie sądowe dotyczyło poprzedniego okresu. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, uznając zarzuty skargi za niezasadne na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Przywołane orzeczenia sądowe dostępne są na www.przeczenia.nsa.gov.pl.