II SA/Sz 565/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zawieszenia działalności zakładu na czas określony do zakończenia postępowania wyjaśniającego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz skarżącego Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...], działając w oparciu o art. 54 ust. 2 lit. e rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem (Dz. U. UE. L Nr 165, poz. 1), art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225) oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zawiesił działalność "X" Spółka z o.o. na czas określony do zakończenia postępowania wyjaśniającego przyczynę zatrucia [...] ludzi. Ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. Wojewódzki Lekarz Weterynarii, po rozpatrzeniu sprawy w wyniku złożonego przez Spółkę odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. Nr 33, poz. 287 ze zm.), decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji wraz z rygorem jej natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja została zaskarżona przez "X" Spółka z o.o. w likwidacji. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona ponowiła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podnoszone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i zarzuciła decyzji organu drugiej instancji naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 107 § 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa procesowego związanych z obowiązkiem prawidłowego ustalenia przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy, wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, nie przesądzając ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia, wyrokiem z dnia [...], orzekł o jej uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd zobowiązał organ do ponownego rozważenia zasadności zawieszenia przez organ pierwszej instancji działalności spółki z uwagi na konieczność zakończenia postępowania wyjaśniającego przyczynę zatrucia [...] ludzi, przy jednoczesnym poszanowaniu prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Organ został zobligowany również do wskazania konkretnych dowodów, w oparciu o które dokonał subsumcji prawa w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Wojewódzki Lekarz Weterynarii, decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2007 r. nr 121, poz. 842) oraz art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w dniu 10 lipca 2007 r. wystosował do strony pismo, w którym poinformował ją, że zgodnie z opinią Państwowego Instytutu Weterynaryjnego – Państwowego Instytutu Badawczego w Puławach Inspekcja Weterynaryjna zakończyła badanie przyczyny zatrucia [...]. W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego, "upłynął czas, na który została wydana decyzja z dnia [...], a w konsekwencji [ nastąpiło] wygaśnięcie tej decyzji i jej wycofanie z obrotu prawnego". Powyższe spowodowało bezprzedmiotowość postępowania, w związku z czym na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. organ umorzył postępowanie odwoławcze. W zaistniałej sytuacji nie było zatem potrzeby dokonania oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. W skardze na wyżej wymienioną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik ‘X’ Spółka z o.o. w likwidacji wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, orzeczenie o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił decyzji Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii naruszenie przede wszystkim art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, art. 138 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez podanie w uzasadnieniu faktów dotyczących merytorycznej oceny decyzji organu pierwszej instancji, a pominięcie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie decyzji organu pierwszej instancji za wygaszoną wobec braku decyzji organu pierwszej instancji o wygaśnięciu decyzji. Pełnomocnik skarżącej nie zgodził się ze stanowiskiem organu, jakoby postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Jego zdaniem w obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja organu pierwszej instancji, której wygaśnięcia dotychczas nie stwierdzono. Podstawą do uznania jej wygaśnięcia nie mogą być twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy, ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów, stwierdził, że nietrafny jest pogląd, jakoby w katalogu możliwych rozstrzygnięć organu drugiej instancji nie mieściło się umorzenie postępowania. Art. 138 § 1 k.p.a. wyraźnie przewiduje w punkcie 3 umorzenie postępowania odwoławczego, które dopuszczalne jest w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe. W rozpatrywanej sprawie bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego wynika z tego, że po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji doszło do zakończenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, które skutkowało wygaśnięciem decyzji wydanej na czas trwania postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy Inspekcji Weterynaryjnej. Wygaśnięcie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło z mocy prawa, z dniem zaś zakończenia weterynaryjnego postępowania wyjaśniającego decyzja ta przestała funkcjonować w obrocie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, którą sprawują pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi tutaj o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mając na uwadze powyższe, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wyrokiem z dnia [...], Sąd ten uchylił decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] w przedmiocie zawieszenia działalności "X" Spółka z o.o. w likwidacji na czas określony do zakończenia postępowania wyjaśniającego. W uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku Sąd zobowiązał organ odwoławczy do ponownego rozważenia zasadności zawieszenia przez organ pierwszej instancji działalności zakładu z uwagi na konieczność zakończenia postępowania wyjaśniającego przyczynę zatrucia [...] ludzi, przy jednoczesnym poszanowaniu prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Organ został zobligowany również do wskazania konkretnych dowodów, w oparciu o które dokonał subsumcji prawa w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Stosownie do treści przepisu art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy istotnej zmianie przepisy prawne oraz okoliczności faktyczne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (vide: T. Woś i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 477). Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 22 marca 1999 r. IV SA 527/97 LEX Nr 47275). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że niezastosowanie się przez Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii - przy ponownym wydawaniu decyzji - do oceny prawnej i wskazówek zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia [...], narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. Za powyższym stanowiskiem przemawia okoliczność, że nie mamy tutaj do czynienia z "nową sprawą", wymagającą rozstrzygnięcia z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji, w której organ nie byłby związany orzeczeniem Sądu wydanym w "innej sprawie", tj. w sprawie o sygn. akt [...]. Przeciwnie, rozpatrywana sprawa jest nadal tą samą sprawą, w której zapadł wyrok z dnia [...] i w związku z tym nadal aktualne jest rozważenie przez organ odwoławczy zasadności zawieszenia przez organ pierwszej instancji działalności zakładu, mimo, że jak podnosi organ odwoławczy nastąpiło wygaśnięcie decyzji organu pierwszej instancji, z czym jednak nie można się zgodzić. Naruszenie przez organ odwoławczy zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu z dnia [...] i umorzenie postępowania w sprawie ze względu na jego "bezprzedmiotowość" powoduje tym samym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, zgodzić się należy z zarzutem podniesionym w skardze dotyczącym błędu w sformułowaniu rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Wprawdzie z uzasadnienia decyzji oraz odpowiedzi na skargę wynika, że zamiarem organu odwoławczego było umorzenie postępowania odwoławczego zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jednakże powyższe nie znalazło odzwierciedlenia w sentencji zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Zakres, w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 wskazanej ustawy.