II SA/Sz 565/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Firmy A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) nakazał Spółce Jawnej rozbiórkę samowolnie nadbudowanej IV kondygnacji budynku hotelowego położonego na nieruchomości przy ul. [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że w wyniku kontroli nieruchomości przeprowadzonej w dniu [...]., stwierdzono, że w obiekcie budowlanym wykonano roboty budowlane związane z jego remontem. Następnie na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalono, że istniejący obiekt budowlany został w warunkach samowoli budowlanej nadbudowany o jedną kondygnację użytkową. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości od roku [...]jest Spółka Jawna. Aktualnie nieruchomość zabudowana jest sześcioma budynkami – trzema o funkcji zakwaterowania turystycznego, budynkiem recepcji, budynkiem trafostacji i budynkiem rehabilitacyjno-gastronomicznym. Natomiast z kopii wypisu z ewidencji gruntów z 2005 r. wynika, że teren nieruchomości zabudowany jest budynkami hotelowymi o wysokości trzech kondygnacji, co znajduje potwierdzenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]. wydanej przez Prezydenta Miasta na rzecz Spółka Jawna oraz analizy stanowiącej załącznik do tej decyzji, w których jednoznacznie wskazano obiekty hotelowe o wysokości trzech kondygnacji, co dodatkowo potwierdzono materiałem zdjęciowym z [...]. W ocenie organu powyższe dowody wskazują, że nadbudowa obiektu powstała między rokiem [...], w czasie gdy właścicielem nieruchomości była S.J., a nie [...]S.A., co przeczy oświadczeniu Spółki z dnia [...]. przesłanego do INB. Nadbudowa budynku o jedną kondygnację wymagała od inwestora posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W oparciu o przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane zostało więc wszczęte postępowanie w sprawie wykonywanych robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...]organ powiatowy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał właściciela nieruchomości i jednocześnie inwestora do przedłożenia w określonym terminie wskazanych dokumentów, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Inwestor z nałożonych obowiązków nie wywiązał się. Nie zgadzając się z opisaną decyzją organu I instancji Spółka Jawna złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca wskazała, że przedmiotowy obiekt nabyła w [...]. od [...]. przejęła w użytkowanie. Ośrodek wybudowany został w latach 70-ych, natomiast w 1990 r. przeprowadzono modernizację budynku A w wyniku której m.in. zlikwidowano stropodach, tworząc w jego miejsce poddasze użytkowe wykorzystywane do suszenia pościeli. Mając na uwadze, że nadbudowa ta uległa znacznej degradacji, Spółka w pierwszej kolejności przystąpiła do jej remontu tj. wymiany pokrycia dachowego z papy na lepiku na blachę trapezową na łatach, płyt wiórowych na płyty kartonowo-gipsowe ognioodporne wymieniono także stolarkę i instalacje. Spółka występowała o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ośrodka przewidując jego całkowitą modernizację, m.in. przebudowę dachów budynków hotelowych A, B, poprzez wybudowanie dachów mansardowych, w których miała powstać IV kondygnacja. Mając na uwadze, że nie uzyskano zgody na zabudowę mansardową, lecz z płaskimi dachami a uzyskane warunki były zgodne z istniejącą zabudową Spółka nie rozebrała istniejącego poddasza, lecz zaadoptowała je na mieszkania hotelowe dla pracowników. Dalej Spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, ponieważ wyznaczony termin był zbyt krótki, a nadto wypadał w okresie świątecznym. W ocenie skarżącej postępowanie w przedmiotowej sprawie winno zostać wszczęte na podstawie postanowienia ze wskazaniem podstawy prawnej i na czyj wniosek, czy też z urzędu, a jego przedmiotem winno być ustalenie, czy faktycznie ma miejsce samowola budowlana. Tymczasem wszczęcie postępowania nastąpiło prawdopodobnie na podstawie żądania osoby nie będącej stroną postępowania, a więc organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Po przeprowadzeniu postępowania powinna zostać wydana decyzja, stwierdzająca, że wyremontowane poddasze budynku hotelowego A jest samowolą budowlaną i Spółka jako strona postępowania miałaby możliwość skorzystania ze środka odwoławczego. Organ budowlany bez wydania decyzji o stwierdzeniu samowoli budowlanej przyjął, że jest to samowola budowlana i zastosował postępowanie w tym przedmiocie, mimo, że skarżąca się z tym nie zgadza. Dodatkowo w ocenie skarżącej zebrane w sprawie materiały dowodowe wcale nie świadczą o istnieniu samowoli budowlanej. Dowodem potwierdzającym powyższe stanowisko są m.in.: - istnienie fragmentów dokumentacji z 1990 r. o przystąpieniu do modernizacji budynku hotelowego A, przekrój budynku, kosztorysy robót, plan zagospodarowania terenu będące w posiadaniu Spółki i świadczące, o tym, iż modernizacja budynku była legalna, natomiast brak na ww. dokumentach pieczątek Urzędu Miejskiego, nie oznacza, że dokumentacja nie została zatwierdzona i nie wydano stosownej decyzji, ponieważ w tamtym okresie Urząd nie pieczętował dokumentacji, co potwierdzają fragmenty dokumentacji z 1975 r. na podstawie której wybudowano budynki hotelowe i z 1983 r. na podstawie której wybudowano recepcję, - włączone do materiału dowodowego zdjęcia nie mogą stanowić dowodu, że poddasze dobudowane zostało po [...], ponieważ nie zawierają daty, nadto w tym okresie przystąpiono do remontu tej nadbudowy i część dachu w tym okresie została rozebrana. Powyższe zdjęcia wykonane rzekomo dla uzyskania warunków zagospodarowania terenu nie zostały Spółce wydane z tymi warunkami, nadto wydrukowane zostały w [...]., a warunki wydane zostały w [...]., - używane w korespondencji z Urzędem Miasta sformułowania, iż są to budynki trzykondygnacyjne nie dowodzą, że budynek A był również takim budynkiem, ponieważ całość ośrodka miała zostać przebudowana na budynki z dachem mansardowym, a nadbudowana część budynku A miała zostać rozebrana do trzeciej kondygnacji i zabudowana jak pozostałe. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 243, poz.1623 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego. Opisując przebieg dotychczasowego postępowania w przedmiotowej sprawie oraz odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ podał, że Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformowany o użytkowaniu nadbudowanego III piętra budynku przy ul. [...]w sposób zagrażający bezpieczeństwu i niezgodny z przepisami, w dniu [...]. przeprowadził kontrolę ww. nieruchomości w trakcie której stwierdził, że teren ośrodka zabudowany jest sześcioma budynkami, z czego trzy mają funkcją zakwaterowania (dwa trzykondygnacyjne i jeden czterokondygnacyjny) oraz budynkami recepcji, trafostacji i budynkiem rehabilitacyjno-gastronomicznym. Na podstawie dokumentów udostępnionych przez Urząd Miejski organ powiatowy uznał, że czterokondygnacyjny budynek usytuowany wzdłuż ul. [...]został samowolnie nadbudowany o jedną kondygnację i pismem z dnia [...]. na podst. art. 61 § 1 i § 4 K.p.a. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej nadbudowy. Następnie w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...]. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał właściciela S.J. do przedłożenia w terminie do dnia [...]r. stosownych dokumentów, w celu doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Po upływie ww. terminu organ I instancji, na podst. art. 10 § 1 K.p.a. zawiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów. Spółka z prawa tego nie skorzystała, wobec czego organ kwestionowaną decyzją z dnia [...]. nakazał rozbiórkę samowolnie nadbudowanej IV kondygnacji budynku, położonego na nieruchomości przy ul. [...]. Odnosząc się do zarzutów Spółki organ podniósł, iż z dokumentów udostępnionych przez Prezydenta Miasta oraz wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia [...]. wynika, że w [...]. [...]. wystąpiły do Urzędu Miejskiego o zaopiniowanie koncepcji modernizacji ośrodka przy ul. [...]w tym przedmiotowego budynku określonego jako "hotelowy A". Modernizacja miała polegać m.in. na zastąpieniu dwóch pięter drewnianych ( I i II) dwupiętrowych budynków hotelowych A, B i C dwoma piętrami murowanymi i nie przewidywała nadbudowy obiektów. Koncepcja została zaopiniowana pozytywnie w piśmie z dnia [...]. w którym przypomniano, że inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji. W aktach jednakże nie odnaleziono wniosku inwestora o uzyskanie decyzji o lokalizacji ani też o uzyskanie pozwolenia na wykonanie modernizacji. Natomiast zawarte w aktach INB fragmenty dokumentacji, które przywołuje skarżący w odwołaniu to faza PT (projekt techniczny) modernizacji budynku hotelowego A opracowana we [...]. Projekt ten jednak nigdy nie został przedłożony Prezydentowi Miasta w celu uzyskania pozwolenia na budowę. W dniu [...]. Prezydent Miasta na wniosek firmy S.J. wydał decyzję nr [...]ustalającą warunki zabudowy dot. rozbudowy i przebudowy ośrodka położonego na działce nr [...], polegającej m.in. na nadbudowie budynków hotelowych. Załącznik do tej decyzji stanowiła mapa syt. – wys. w skali 1: 500 oraz wyniki analizy otaczającego obszaru. Z załączników tych wynika, że w okresie ich sporządzania przedmiotowy budynek był obiektem trzykondygnacyjnym, a zatem nadbudowa musiała powstać w okresie późniejszym. Mając powyższe na uwadze w ocenie organu wyjaśnienia właściciela budynku, nie poparte żadnymi dowodami nie mogą być uznane za wiarygodne. Nawet gdyby organ przyjął tłumaczenia skarżącej, że w momencie wykonywania zdjęć trwał remont nadbudowy, musiałby on polegać na całkowitej rozbiórce tej części obiektu do poziomu stropu nad II piętrem i wybudowaniu jej ponownie z innych materiałów. Samowolne wykonanie takich robót budowlanych podlega rygorom art. 48 i 48 ustawy Prawo budowlane. Inwestor nie wykonał czynności nałożonych postanowieniem organu I instancji z dnia [...]., a zatem zasadnie Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę samowolnie dobudowanej IV kondygnacji budynku hotelowego. Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 i art. 61 K.p.a. organ odwoławczy wskazał, iż są one pozbawione podstaw prawnych, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została po upływie 7 dni, od dnia otrzymania przez skarżącą zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Na ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Firma S.J. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wnosząc o uchylenie decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa skarżąca przytoczyła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo skarżąca Spółka podniosła, że fakt dokonania samowoli budowlanej nie został udowodniony. Nazwana przez INB IV kondygnacja jest w rzeczywistości poddaszem, zaadaptowanym na letnie pomieszczenia pracownicze. Stwierdzenie, że w Urzędzie Miejskim nie znaleziono dokumentów na wydanie pozwolenia na przebudowę budynku nie jest dowodem, że pozwolenie takie nie zostało wydane, ponieważ była to sprawa prowadzona 22 lata temu w czasie kiedy nie obowiązywała obecna ustawa Prawo budowlane. Natomiast w latach 90-ych zmiany takie nie były samowolą budowlaną. Istniejące obiekty budowlane w żaden sposób nie stwarzają zagrożenia dla użytkowników co potwierdzają prowadzone na bieżąco kontrole Sanepidu, Straży pożarnej, Inspekcji Pracy i inne. Aktualnie obniżenie całości budynku jest fizycznie niemożliwe, ponieważ zalane zostaną wszystkie kondygnacje i budynek ulegnie całkowitemu zniszczeniu. Dodatkowo skoro nie ma żadnej dokumentacji stanu pierwotnego budynku, to nie wiadomo do jakiego stanu należy go przywrócić. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie znajdując podstaw do zmiany rozstrzygnięcia, podtrzymał stanowisko zajęte w przedmiotowej sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 j.t.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest niezasadna. W ocenie Sądu organy administracji prowadząc niniejsze postępowanie zastosowały prawidłowo przepisy prawa materialnego oraz nie naruszyły zasad procedury administracyjnej. Na wstępie Sąd zaznacza, że postępowanie było prowadzone z urzędu, a nie na wniosek strony, a inspiracją do prowadzenia postępowania przez organ z urzędu może być działalność samego organu jak i informacja osób trzecich. Nie jest trafny zarzut skarżącej spółki o braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej nadbudowy o jedną kondygnację budynku, gdyż jak wynika z akt sprawy Inspektorat Nadzoru Budowlanego powiadomił skarżącą pismem z [...]. o wszczęciu postępowania z urzędu. Strona pokwitowała odbiór pisma [...]. Organ I instancji zasadnie w ocenie Sądu wdrożył procedurę legalizacyjną w przedmiotowej sprawie, wydając postanowienie z [...]. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Organ wstrzymał postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie nałożył obowiązki wynikające z ust.3 wspomnianego art. 48 Prawa budowlanego. Ustalono też w ocenie Sądu wystarczająco długi termin do realizacji nałożonych obowiązków tj. [...]. Jak wynika z akt sprawy skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów określonych w postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i stąd zdaniem Sądu organ prawidłowo zastosował art. 48 ust.1 i 4 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Jednocześnie Sąd stwierdza, że organ wystarczająco wykazał w postępowaniu dowodowym, iż w sprawie doszło do samowoli budowlanej i stąd niezasadny jest też zarzut dotyczący zastosowania art. 48 ust.1 i 4 Prawa budowlanego w sposób przedwczesny. Zdaniem skarżącego budynek modernizowany był od [..]. i w jego ocenie w tym okresie dokonano nadbudowy budynku hotelowego. Jednak zdaniem Sądu skarżąca Spółka nie przedstawiła żadnych dowodów, które podważałyby stanowisko organu, iż nadbudowy dokonano w latach [...], czyli w okresie gdy właścicielem obiektu była firma s.j. Ustosunkowując się do argumentu, że nadbudowy dokonano w latach 90, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw aby podważyć ustalenia organu I instancji, iż[...].wystąpiła do Urzędu Miejskiego o zaopiniowanie koncepcji modernizacji ośrodka przy ul.[...], opracowanej w [...]. i obejmującej przedmiotowy budynek hotelowy . Modernizacja miała polegać na zastąpieniu dwóch pięter drewnianych, dwupiętrowych budynków hotelowych A, B i C dwoma piętrami murowanymi i nie przewidywała nadbudowy obiektów. Koncepcja została zaopiniowana pozytywnie. W aktach nie znajdują się natomiast wystąpienia inwestora o uzyskanie decyzji lokalizacyjnej, ani też o uzyskanie pozwolenia na wykonanie modernizacji. Natomiast jest faktem, bezspornym, że w dniu [...]. Prezydent wydał na wniosek skarżącej Spółki decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dot. rozbudowy i przebudowy ośrodka. Jako załączniki do tej decyzji wymieniono mapę w skali 1 : 500 oraz wyniki analizy otaczającego obszaru (zawierająca zdjęcia terenu z 2005r.). Nie ulega wątpliwości w ocenie Sądu, że tak z mapy jak i z analizy wynika, iż przedmiotowy budynek był obiektem trzykondygnacyjnym. Trafnie więc uznał organ, że nadbudowa IV kondygnacji musiała powstać w okresie późniejszym. Stąd zasadne były działania związane z wydanym [...]. postanowieniem, a następnie wobec nie przedstawienia żadnych z wnioskowanych przez organ dokumentów wystąpiła konieczność wydania decyzji na podstawie art. 48 ust.1 i 4 Prawa budowlanego. W związku z przedstawionym przez skarżącą Spółkę stwierdzeniem, że istniejące obiekty budowlane w żaden sposób nie stwarzają zagrożenia dla użytkowników, co wynika z przeprowadzonych kontroli przez Sanepid, Straż Pożarną, Inspekcję Pracy itp. Sąd zaznacza, że zagadnienie bezpieczeństwa nadbudowy nie było przedmiotem rozstrzygania przed organami administracji i stąd Sąd nie odnosi się do tego zagadnienia. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.