II SA/Sz 565/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej na decyzję Dyrektora Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] nr [...] w przedmiocie konkursu ofert w sprawie udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] r., ogłosił konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 100 000 osób - ryczałt miesięczny, na obszarze gmin: [...] . Na ogłoszone postępowanie wpłynęły w terminie cztery oferty: 1) Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] 2) Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] 3) Szpitala Powiatowego [...] 4) Spółki Lekarskiej [...]. Odrzucono dwie oferty: Szpitala Powiatowego [...] i Spółki Lekarskiej [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego oraz oceny złożonych ofert, komisja konkursowa wybrała ofertę Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...]. Od rozstrzygnięcia konkursu ofert odwołanie złożył Szpital Powiatowy [...] podnosząc, że na skutek nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu jego interes prawny doznał uszczerbku. Powodem odrzucenia jego oferty było wskazanie przez Szpital Powiatowy [...] ostatecznie innych pomieszczeń, w których ma być świadczona nocna i świąteczna opieka zdrowotna (tj. pomieszczeń poradni chirurgii urazowo-ortopedycznej w miejsce pomieszczeń Izby Przyjęć), które nie były poddawane uprzednio kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. Odwołujący się wyjaśnił, że nie dokonał istotnej zmiany w zakresie złożonej oferty, albowiem miejscem udzielania świadczeń w dalszym ciągu pozostawał Szpital Powiatowy [...]. Zarówno pomieszczenia Izby Przyjęć jak i pomieszczenia poradni były w pełni wyposażone i spełniały wymagane warunki do świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, zatem oferent spełniał warunki w tym zakresie zarówno w chwili złożenia oferty, jak i w chwili rozstrzygania konkursu. Nieprzeprowadzenie kontroli pomieszczeń poradni w dniu [...] r., zdaniem skarżącego, nie może stanowić przyczyny odrzucenia oferty. Nie bez znaczenia pozostaje też okoliczność, iż komisja naruszyła procedurę konkursową dopuszczając oferenta do kolejnego etapu, tj. negocjacji ceny, podczas gdy ostatecznie powodem odrzucenia oferty były przyczyny z etapu pierwszego, w którym sprawdza się warunki formalne. Tym samym komisja wprowadziła oferenta w błąd, że spełnia on warunki formalne udziału w konkursie. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. i art. 154 ust. 3 i 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, uwzględnił odwołanie Szpitala Powiatowego [...] i postanowił ponownie przeprowadzić postępowanie konkursowe w trybie konkursu ofert w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 100 000 osób - ryczałt miesięczny, na obszarze gmin: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że komisja prowadząca postępowanie podczas kontroli miejsca udzielania świadczeń, w dniu [...] r. w zakresie wymaganych warunków potwierdziła, że Szpital Powiatowy [...] posiada gabinet lekarski, w ilości odpowiadającej liczbie zespołów zadeklarowanych przez oferenta, w ilości 2, gabinet zabiegowy w ilości 1, pomieszczenie do przechowywania dokumentacji w ilości 1, pomieszczenie sanitarne w ilości 1 i poczekalnię dla świadczeniobiorców w ilości 1. W czasie kontroli oferent przedstawił pozytywną opinię Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, na okoliczność udzielania świadczeń w pomieszczeniach Izby Przyjęć na parterze budynku. Jednocześnie podjął działania zmierzające do przeniesienia Izby Przyjęć na piętro tego budynku, jako dowód przedstawił wniosek złożony dnia [...] r. do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o wydanie stosownej opinii. Organ pierwszej instancji podał, że w dniu [...] r., po przybyciu na spotkanie negocjacyjne, oferent oświadczył, że pomimo wcześniejszej deklaracji nie ma możliwości udzielania świadczeń w miejscu wskazanym (tj. w pomieszczeniach Izby Przyjęć na parterze, zaopiniowanych pozytywnie decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]r.) z uwagi na negatywną opinię dotyczącą lokalizacji Izby Przyjęć na piętrze budynku. Jednakże uzyskał pozytywną opinię Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., na udzielanie świadczeń w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na pierwszym piętrze w Poradni Chirurgii Ogólnej i Poradni Chirurgii Urazowo - Ortopedycznej. W ocenie organu, komisja konkursowa niezasadnie odrzuciła ofertę Szpitala Powiatowego [...], ponieważ oferent spełniał warunki do udzielania świadczeń we wskazanej w ofercie lokalizacji, w chwili składnia oferty i nie ma podstaw do przyjęcia, iż aktualnie ich nie spełnia. Nieprzeprowadzenie kontroli miejsca planowanych świadczeń z przyczyn niezależnych od odwołującego (negatywna opinia co do lokalizacji Izby Przyjęć) nie może skutkować odrzuceniem oferty. W związku z powyższą decyzją Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż oferta Szpitala w [...] powinna być odrzucona, gdyż zawierała nieprawdziwe informacje, złożono ją po terminie i zgłoszono inne warunki niż w ofercie. Izba Przyjęć nie jest bowiem tym samym miejscem udzielania świadczeń co Poradnia Chirurgii Ogólnej i Poradni Chirurgii Urazowo-Ortopedycznej. Miejsca te nie są powiązane funkcjonalnie i organizacyjnie, pełnią inną funkcję. Nowa lokalizacja tj. Poradnia Chirurgii Ogólnej i Poradnia Chirurgii Urazowo - Ortopedycznej nie spełniała w dniu złożenia oferty wymogów formalnych, ponieważ nie posiadała pozytywnej opinii Państwowego Wojewódzkiego Inspektoratu Sanitarnego. Taka opinię uzyskano dopiero [...] r. czyli 1,5 miesiąca po złożeniu oferty, a więc po terminie. Wnioskodawca zarzucił także naruszenie przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez wskazanie w decyzji, iż przeprowadzone zostanie nowe postępowanie konkursowe. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 K.p.a., decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w formularzu ofertowym Szpital Powiatowy [...], jako miejsce udzielania świadczeń nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej wskazał Poradnię Lekarza Podstawowej Opieki Zdrowotnej w lokalizacji: ul. [...]. Zespół kontrolny Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] r. został poinformowany, że Szpital planuje udzielanie świadczeń podstawowej nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej w pomieszczeniach aktualnie zajmowanych przez Izbę Przyjęć. W tej sytuacji dokonana została kontrola pomieszczeń wskazanych przez oferenta. W jej wyniku stwierdzono, że warunki lokalowe spełniały wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 24 września 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej. Ponadto oferent udostępnił zespołowi kontrolnemu opinię Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego potwierdzającą spełnianie, we wszystkich obiektach Szpitala, prawem przewidzianych wymogów dla podmiotu wykonującego działalność leczniczą. Odrzucenie oferty w postępowaniu może nastąpić tylko z przyczyn wskazanych w art. 149 ustawy. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w tym przepisie, które mogłyby skutkować odrzuceniem oferty. Odrzucenie oferty Szpitala [...] nastąpiło z przyczyn innych niż wymienione w art. 149 ustawy i stanowiło błąd komisji konkursowej. W ocenie organu, Szpital w [...] nie dokonał zmiany warunków wskazanych w formularzu ofertowym co do lokalizacji i miejsca udzielania świadczeń. Zarówno w chwili składania oferty, jak i w chwili prowadzenia negocjacji oraz rozstrzygania konkursu, Szpital w [...] posiadał i nadal posiada pozytywne opinie sanitarno-epidemiologiczne dotyczące pomieszczeń, w których prowadzi działalność leczniczą. Z tych też względów zapadłe rozstrzygnięcie konkursu ofert dotknięte było wadą i wymagało wzruszenia. Natomiast zarzuty wnioskodawcy, sprowadzają się w większości do okoliczności dotyczących dalszych losów Izby Przyjęć, która w tym postępowaniu nie będzie kontraktowana. Charakter zarzutów dotyka kwestii natury organizacyjno- technicznej związanej z funkcjonowaniem i organizacją innych komórek i jednostek organizacyjnych Szpitala w [...]. W ocenie organu, niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 154 ust. 3 ustawy, gdyż kwestionowana decyzja zawiera rozstrzygnięcie, o którym mowa w tym przepisie, a organ zasadnie orzekł o ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie zawarcia umowy, stosownie do art. 154 ust.7 (zdanie ostatnie) ustawy. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] zaskarżył powyższą decyzję skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie jak i uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [....] r. W skardze postawił zarzut naruszenia art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Dyrektor Fundusz Zdrowia Oddział w decyzji z dnia [...] r. wbrew postanowieniom art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie tylko postanowił uwzględnić odwołanie Szpitala, ale także postanowił o przeprowadzeniu kolejnego postępowania konkursowego, co sprzeczne jest z postanowieniami wskazanego przepisu. Dyrektor -zgodnie z postanowieniami art. 154 ust. 3 cyt. ustawy - winien wydać decyzję uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Zdaniem skarżącego, przepis art. 154 ust. 7 ustawy oraz jego usytuowanie wskazują, że uwzględnienie odwołania następuje po przeprowadzeniu całego postępowania odwoławczego łącznie z rozpoznaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uregulowanym postanowieniami ust. 4, 5 i 6 art. 154 cyt. ustawy. Postanowienia ust. 7 art. 154 cyt. ustawy mogły mieć zastosowanie w decyzji utrzymującej w mocy decyzję po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skarżący wskazał, że Szpital Powiatowy w [...] nie powinien być dopuszczony do drugiego etapu konkursu, gdyż wskazał inne pomieszczenia, niż wykazane w ofercie. Termin składania ofert upłynął w dniu 12 lutego 2014 r., a Szpital zmienił miejsce udzielania świadczeń w dniu 12 marca 2013 r. w trakcie spotkania negocjacyjnego. Oznacza to naruszenie art. 149 pkt. 1 ust. 1, 2 i 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, gdyż wynika z nich jednoznacznie, że informacje udzielone po terminie, zawierające nieprawdziwe dane (w tym wypadku izba przyjęć, a nie poradnia chirurgii urazowo-ortopedycznej), oraz złożenie oferty alternatywnej (w tym wypadku taką jest zgłoszenie innych warunków niż określone w ofercie) skutkuje odrzuceniem oferty, co też komisja słusznie zrobiła. Skarżący podniósł, że nowo wskazane pomieszczenia znajdują się w zupełnie innym budynku, na niskim parterze, a nie - jak wskazał oferent - na pierwszym piętrze tego samego obiektu. Zmiana ta nie pozwoliła na zweryfikowanie nowo wskazanych pomieszczeń przez przedstawicieli NFZ Oddział w [...], pod względem przydatności i spełniania warunków do udzielania świadczeń. Weryfikacji tej nie może zastąpić wniosek skierowany do Państwowego Inspektora Sanitarnego o wydanie stosownej opinii. Skarżący zarzucił też, że podana w ofercie lokalizacja udzielania świadczeń - Izba Przyjęć Szpitala Powiatowego w [...] funkcjonuje przez 24 godziny na dobę. Skumulowanie dwóch różnych funkcji w tym samym miejscu i w tym samym czasie drastycznie wskazuje, że przy tak skonstruowanej ofercie Szpital faktycznie nie posiada pomieszczeń w których mógłby udzielać świadczeń z zakresu nocnej i świątecznej pomocy lekarskiej. Łączne wykonywanie tych świadczeń jest niedopuszczalne i uniemożliwia prawidłowe wykonywanie usług w tych zakresach. Jak wynika z dokumentacji, Szpital Powiatowy w [...] co prawda rozpoczął procedurę mającą na celu przeniesienie Izby Przyjęć na piętro budynku, jednak Wojewódzki Inspektorat Sanitarny w [...] wydał negatywną opinię na taką zmianę. Nowa lokalizacja tj. poradnia chirurgii urazowo - ortopedycznej nie spełniała w dniu złożenia oferty wymogów formalnych, ponieważ nie posiadała pozytywnej opinii Państwowego Wojewódzkiego Inspektoratu Sanitarnego . W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący ponownie wskazał na wadliwość zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Funduszu Zdrowia Oddział i przywołał argumenty zawarte w skardze. Na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do przedłożenia aktu prawnego, z którego wynika iż na przedmiotowym obszarze objętym postępowaniem winien być wyłoniony jeden świadczeniobiorca. W dniu 12 listopada 2014 r. wpłynęło do Sądu pismo pełnomocnika organu wraz z uwierzytelnioną kopią Zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny podlegał będzie akt, wydany przez organ administracji publicznej, który narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też poprzez naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając zaskarżoną decyzję według wyżej przedstawionych kryteriów Sąd uznał, iż brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, zaś podnoszone w skardze zarzuty nie mogą być uznane za trafne. Podstawą uchylenia przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ rozstrzygnięcia konkursu ofert było uznanie, iż komisja konkursowa niezasadnie odrzuciła ofertę Szpitala Powiatowego w [...], uznając, iż dokonana w drugim etapie konkursu zmiana przez Szpital miejsca wykonywania usługi objętej konkursem świadczenie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na określonym obszarze stanowi zmianę, o której mowa w art. 149 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dalej zwanej "ustawą"). Przepis ten określa przesłanki odrzucenia oferty na wstępnym etapie postępowania konkursowego. Stanowi on, iż odrzuca się ofertę: 1) złożoną przez świadczeniodawcę po terminie; 2) zawierającą nieprawdziwe informacje; 3) jeżeli świadczeniodawca nie określił przedmiotu oferty lub nie podał proponowanej liczby lub ceny świadczeń opieki zdrowotnej; 4) jeżeli zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia; 5) jeżeli jest nieważna na podstawie odrębnych przepisów; 6) jeżeli świadczeniodawca złożył ofertę alternatywną; 7) jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3; 8) złożoną przez świadczeniodawcę, z którym została rozwiązana przez oddział wojewódzki Funduszu prowadzący postępowanie umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w określonym rodzaju lub zakresie w trybie natychmiastowym z przyczyn leżących po stronie świadczeniodawcy. 2. W przypadku gdy braki, o których mowa w ust. 1, dotyczą tylko części oferty, ofertę można odrzucić w części dotkniętej brakiem. 3. W przypadku gdy świadczeniodawca nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów lub gdy oferta zawiera braki formalne, komisja wzywa oferenta do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty. Jak wynika z treści powyższego przepisu nie obejmuje on swą hipotezą sytuacji, gdy oferent na etapie negocjacyjnym wskazuje inne miejsce wykonywania usługi, objętej postępowaniem konkursowym, niż wskazane w formularzu ofertowym. Nie można takiej sytuacji zakwalifikować ani jako oferty złożonej po terminie, ani jako zawierającej nieprawdziwe informacje, ani stanowiącej ofertę alternatywną. Kwestia konkretnego pomieszczenia, w którym podmiot medyczny miałby wykonywać oferowane usługi nie jest bowiem istotnym elementem oferty. Jest nią miejsce wykonywania świadczenia (usługi medycznej) w znaczeniu prawnym, a nie technicznym. Dlatego przez użyte w przepisach określenie "miejsce wykonania usługi" rozumieć należy adres jednostki, która ma ją wykonywać, a nie konkretne pomieszczenie w określonym obiekcie. Są to bowiem kwestie organizacyjno-techniczne, które nie mogą mieć decydującego znaczenia dla oceny oferty. Istotne jest jedynie, czy pomieszczenie, w którym ma być wykonywana określona usługa medyczna spełnia wszystkie warunki (organizacyjne, techniczne, sanitarne) dla wykonywania takiej usługi. Należy przyznać rację zawartemu w skardze argumentowi, iż art. 154 ust. 3 ustawy nie przewiduje rozstrzygnięcia w zakresie zobowiązania do przeprowadzenia ponownego konkursu ofert. Uchybienie to jednak nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z ust. 7 tego przepisu w przypadku uwzględnienia odwołania, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. W takim przypadku dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem zgodnie z zarządzeniem dyrektora Funduszu nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] r., na obszarze objętym postępowaniem winien być wyłoniony jeden świadczeniobiorca. W tej sytuacji winno być przeprowadzone pełne postępowanie, co oznacza powtórzenie konkursu z udziałem podmiotu, którego oferta została niezgodnie z prawem odrzucona. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego skarga zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu.