II SA/Sz 568/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącej A. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 16 września 2015 r. A. C., powołując się na art. 129 ust. 5 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej określanej jako "u.g.n.", wystąpiła do Starosty o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...], położoną w obrębie S., gmina S., która, według niej, z mocy prawa przeszła na własność Powiatu wskutek decyzji podziałowej wydanej przez Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] r., nr [...] Starosta decyzją z dnia [...]r., nr [...], w oparciu o art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., odmówił A. C. ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie ewidencyjnym S., gmina S. Od decyzji tej A. C. złożyła odwołanie zarzucając jej naruszenie: - art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 130 u.g.n., poprzez uznanie, że warunkiem niezbędnym do przejścia z mocy prawa działki będącej przedmiotem decyzji na własność Gminy S., a tym samym - warunkiem ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą przez gminę S. nieruchomość, było zaliczenie działki nr [...] do kategorii dróg publicznych; - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej określanej jako "K.p.a." W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...]r., nr m[...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 9a u.g.n., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewoda przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył treść art. 98 ust. 1-3 u.g.n. i art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Następnie stwierdził, że podstawą dla ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi publiczne jest treść decyzji podziałowej, z której w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został wydzielony pod drogę publiczną. W przedmiotowej sprawie z decyzji podziałowej z dnia [...] r. nr [...] nie wynika, aby którakolwiek działka została wydzielona pod drogę publiczną. W podstawie prawnej decyzji, ani w jej uzasadnieniu nie został przywołany przepis art. 98 ust. 1 u.g.n., czy choćby jego treść. Uzasadnienie decyzji podziałowej nie zawiera ani jednego sformułowania "droga publiczna", wskazuje jedynie, że "Wydzielone działki gruntu posiadają dostęp do drogi powiatowej oznaczonej działką nr [...] i drogi gminnej poprzez działki nr [...], które stanowić będą drogi klasy zbiorczej i klasy lokalnej". Na podstawie treści decyzji podziałowej nie można ustalić podmiotu, na rzecz którego miałoby przejść prawo własności działki nr [...]. Gdyby nawet uznać określenie drogi klasy zbiorczej i klasy lokalnej jako klasy wymagań technicznych i użytkowych określonych dla dróg publicznych - to na podstawie decyzji podziałowej nie można ustalić, jakiej kategorii miałaby być to droga, a tym samym kto stał się jej właścicielem. Przy tym, pomimo upływu 7 lat od ostateczności decyzji zatwierdzającej podział, w księdze wieczystej nadal jako właściciel figuruje wnioskodawczyni. Z akt sprawy nie wynika zresztą, aby strona kiedykolwiek wystąpiła o wpisanie do działu II Księgi Wieczystej powiatu jako właściciela ww. nieruchomości. Wbrew zasadzie wynikającej z art. 98 ust. 2 u.g.n. również "właściwy organ" nie wystąpił o ujawnienie praw gminy do tego gruntu. Wojewoda za celowe uznał podkreślenie, że przedmiotem prowadzonego w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. postępowania odszkodowawczego jest ustalenie przedmiotu tego postępowania i zasad wyceny, a nie ustalanie przez organ, czy w danym spornym stanie faktycznym doszło do wydzielenia działek pod drogę publiczną oraz do przejścia prawa własności nieruchomości na podmiot publicznoprawny. Orzekając o wysokości odszkodowania organ administracji publicznej nie ma kompetencji do ustalania i przesądzania, czy w ogóle ma do czynienia z działką wydzieloną pod drogę publiczną. Jedynie właściwy w tym zakresie jest orzekający w przedmiocie podziału nieruchomości organ gminy, a nie orzekający o wysokości odszkodowania starosta. W ocenie organu zbędna jest analiza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na które powołuje się odwołująca, bo w przedmiotowej sprawie analiza ta jest bezprzedmiotowa. Organ dalej wyjaśnił, że Starosta nie orzeka o zgodności podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; nie ma zatem obowiązku jego analizowania w toku postępowania odszkodowawczego. W razie istnienia poważnych wątpliwości, to strona wnioskująca o ustalenie odszkodowania winna wykazać organowi administracji, że w istocie doszło do skutku z art. 98 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Wojewody pierwszą czynnością jaką winna przedsięwzięć w tym zakresie (poza innymi np. określonymi w art. 111 K.p.a. czy np. w art. 113 § 2 K.p.a.) winno być zainicjowanie przed sądem wieczystoksięgowym postępowania o wpis powiatu jako właściciela bądź zainicjowanie innego właściwego w tych okolicznościach cywilnego lub administracyjnego postępowania zmierzającego do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, np. poprzez wystąpienie do właściwego organu z wnioskiem o wzruszenie decyzji podziałowej w jednym z trzech trybów określonych w art. 16 K.p.a. Na podstawie akt sprawy Wojewoda ustalił, że wnioskodawczyni nadal pozostaje właścicielem działki nr [...] a co za tym idzie - także osobą uprawnioną do reglamentowania dostępu do niej. Co więcej z tego uprawnienia korzysta, czego dowodem są wpisy w Księdze Wieczystej nr [...] obciążające przedmiotową działkę służebnością gruntową polegającą na możliwości korzystania z działki nr [...] w celu dostępu do drogi publicznej oraz przeprowadzeniu mediów. Odnosząc się do zarzutu, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, organ II instancji wyjaśnił, że kwestia przewlekłego prowadzenia postępowania była już przedmiotem postanowienia z dnia 23 lutego 2016 r., w którym Wojewoda postanowił uznać za uzasadnione zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz niezałatwienie sprawy w terminie. Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko zawarte w postanowieniu nr [...] z dnia 23 lutego 2016 r., odmawiającym wyłączenia Starosty od udziału w niniejszym postępowaniu. A. C. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecnie, zarzucając: 1) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego: a) art. 98 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 130 u.g.n. poprzez uznanie, iż warunkiem niezbędnym do przejścia z mocy prawa działki będącej przedmiotem decyzji na własność Powiatu a tym samym - warunkiem ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą przez Powiat nieruchomość, była konieczność wskazania, na rzecz którego podmiotu przeszło prawo własności działki nr [...] oraz wskazanie jaki rodzaj drogi publicznej będzie stanowić wydzielona nieruchomość; b) art. 98 ust. 2 u.g.n. poprzez uznanie, że fakt nie wystąpienia przez skarżącą do właściwego Sądu Rejonowego wydziału Ksiąg Wieczystych o wpisanie w dziale II Księgi Wieczystym prawa własności Powiatu świadczy o braku skutku przejścia prawa własności działki wydzielonej pod drogę. 2) wydanie przedmiotowej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania: a) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. polegającym na uznaniu, że organ administracji orzekający w kwestii ustalenia wysokości odszkodowania nie ma obowiązku ustalania, czy nastąpiło przejście prawa własności oraz który organ stał się właścicielem działki przeznaczonej pod drogę publiczną; b) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. polegającym na braku uzasadnienia prawnego decyzji w zakresie, w jakim nie odnosi się ona do zarzutów przedstawionych w odwołaniu na decyzję organu I instancji; c) art. 139 K.p.a. polegającym na tym, że decyzja Wojewody pogorszyła sytuację skarżącej, a tym samym została wydana na jej niekorzyść. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Nadto, na podstawie art. 145a § 1 ww. ustawy, wniosła o zobowiązanie organu, któremu sprawa zostanie przekazana, do wydania decyzji w terminie 2 miesięcy wraz ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy, o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Podstawą materialnoprawną do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 98 w zw. z art. 93 ust. 1. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 u.g.n.). Stosownie do postanowień art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. W myśl ust. 2 art. 98 u.g.n., właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Art. 98 ust. 3 u.g.n. stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest podstawowym dokumentem, który powinien przesądzać, czy w sprawie doszło do wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne. Decyzja ta determinuje prowadzenie dalszych rozważań w kontekście istnienia podstawowej przesłanki żądania ustalenia odszkodowania o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 28 maja 2008 r. zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] Z uzasadnienia decyzji tej wynika, że w ramach podziału zostały wydzielone m.in. działki nr [...], które stanowić mają drogi klasy zbiorczej i klasy lokalnej będące jednocześnie połączeniem z drogą gminną. Trafnie zauważył Wojewoda że z ww. decyzji podziałowej nie wynika wprost, czy działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną a jest to okoliczność zasadnicza dla uznania istnienia przedmiotu postępowania o ustalenie odszkodowania na mocy art. 98 ust. 3 u.g.n. Tym niemniej nawet uzasadnione wątpliwości organu w tym zakresie nie powinny skutkować podjęciem decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania. Zasadny okazał się zarzut skargi naruszenia przez Wojewodę przepisów postępowania administracyjnego związanych z obowiązkiem dążenia do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Zdaniem Sądu, rolą organów prowadzących postępowanie było ustalenie, czy w ramach zatwierdzonego decyzją z dnia 28 maja 2008 r. podziału nieruchomości doszło do wydzielenia działki nr 212/3 pod drogę publiczną i tym samym, czy przeszła ona z mocy prawa na własność określonej jednostki samorządu terytorialnego. Organy obu instancji zaniechały podjęcia takich ustaleń. Kategorycznie o obowiązku organów w tym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1857/14 (dostępny na www.nsa.orzeczenia.gov.pl) stwierdzając, że organ musi samodzielnie ustalić, czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w pełni stanowisko to podziela. Zauważyć należy, że pomimo powołania się przez skarżącą na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., gm. S., uchwalonego uchwałą nr X/43/07 Rady Miejskie w Sianowie z dnia 6 czerwca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 82, poz. 1348), zgodnie z którym miano dokonać podziału działki nr [...]z uwzględnieniem częściowego jej przeznaczenia pod drogę publiczną klasy zbiorczej, leżącą w ciągu drogi powiatowej, oznaczonej symbolem 2KDZ, organy nie skonfrontowały tego argumentu strony z treścią opisową i graficzną planu. Ponadto, nie podjęły próby wyjaśnienia jaka była treść postanowienia z dnia 12 lutego 2008 r. opiniującego zgodność projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sianów, w szczególności, czy z postanowienia tego nie wynikało przeznaczenia określonej nieruchomości lub jego części na drogę publiczną. Jeżeli z wymienionych dokumentów wynikałoby, że faktycznie ta część nieruchomości gruntowej działki nr [...] wyodrębniona jako działka nr [...] została przeznaczona w planie pod drogę publiczną, to kwestią następczą jest ustalenie jej statusu i jednostki samorządu terytorialnego, której stała się własnością z mocy prawa. Ewentualne wątpliwości organów w tym zakresie, czy też spór pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego nie mogłyby, co do zasady, stać na przeszkodzie żądaniu dotychczasowego właściciela nieruchomości ustalenia należnego mu odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną. Sąd zgadza się przy tym ze stanowiskiem, że przejście działek pod drogi publiczne z mocy prawa, na podstawie art. 98 u.g.n., może być rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Tym niemniej brak stosownego wpisu w księdze wieczystej nie może determinować skuteczności wniosku strony o odszkodowanie, skoro to na właściwym organie ciąży obowiązek złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (art. 98 ust. 2 u.g.n.). Ustalenie treści i skutków decyzji podziałowej leży w kompetencji organów administracji prowadzących postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Okoliczność ustanowienia służebności na danej nieruchomości, pomimo że pośrednio wskazywać może na tytuł prawny do tej nieruchomości i jej właściciela, sama nie kształtuje prawa własności do nieruchomości. Skoro zasadnicze kwestie dotyczące ustalenia przeznaczenia powstałej w wyniku dokonanego podziału ww. działki oraz kwestia prawa własności tej działki nadal wymagają jednoznacznego wyjaśnienia, to nieuzasadnione było, jako przedwczesne, podjęcie decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania. Organ ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione wyżej uwagi i podjąć niezbędne kroki celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że naruszenie przez Wojewodę przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a skoro tożsamych uchybień dopuścił się również organ I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W związku z brakiem wyjaśnienia przez organy zasadniczej okoliczności sprawy, tj. czy doszło do wydzielenia działki z przeznaczeniem jej pod drogę publiczną, nie mogło być uwzględnione żądanie skarżącej oparte na art. 145a § 1 ww. ustawy. O zwrocie kosztów postępowania obejmujących koszty ustanowienia i udziału pełnomocnika oraz wpisu od skargi Sąd orzekł na mocy art. 200 ww. ustawy.