II SA/Sz 568/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji W dniu 2 października 2014 r. P. N. złożył w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Powiatowy Zespół, po rozpatrzeniu wniosku, orzeczeniem z dnia [...] r., znak: [...] zaliczył wnioskodawcę do lekkiego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] r. P. N. nie zgodził się z ww. orzeczeniem i w dniu 6 listopada 2014 r. wniósł odwołanie do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie P., który orzeczeniem z dnia [...] r., znak: [...] uchylił zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej ustaleń zawartych w pkt 6 wskazań i orzekł, że P. N. nie wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji. Od orzeczenia organu drugiej instancji P. N. odwołał się do Sądu Rejonowego w P. IV Wydziału Pracy i Ubezpieczeń społecznych, który postanowieniem z dniu 18 października 2016 r., sygn. akt IV U 14/15 uchylił orzeczenie organu odwoławczego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Zespołowi do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie P. w R. oraz umorzył postępowanie. Po ustaleniu miejsca pobytu P. N. (Areszt Śledczy w S.) oraz rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w zakresie ustalenia organu właściwego do załatwienia niniejszej sprawy, do rozpatrzenia odwołania z dnia [...] r. wyznaczony został Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu organ stwierdził, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r., o którego ponowną weryfikację wniósł P.N., straciło w toku instancji ważność. W związku z tym, Wojewódzki Zespół umorzył postępowanie odwoławcze, gdyż w ocenie organu stało się ono bezprzedmiotowe. Wojewódzki Zespół wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego, tj. rozpatrzenie odwołania od orzeczenia Powiatowego Zespołu w P. stało się bezprzedmiotowe z powodu utraty ważności tego orzeczenia. Na powyższą decyzję Wojewódzkiego Zespołu z dnia [...] r. P. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniósł między innymi, że organy orzekające w sprawie nie zauważyły jego zarzutu odnoszącego się do kwestii do kiedy zaskarżone orzeczenie powinno być ważne i jaki w nim winien być wskazany stopień zakwalifikowania go do grupy niepełnosprawności. Zdaniem skarżącego, orzeczenie, które nie stało się prawomocne nie mogło utracić swojej ważności, gdyż było przez cały czas przedmiotem postępowania. Tym samym zaskarżona decyzja jest chybiona, gdyż nie mogła się ona odnosić do upływu terminu orzeczenia, które nie stało się ostateczne i prawomocne, a co za tym idzie nie było decyzją wiążącą w obiegu prawnym. P. N. podkreślił, że akceptacja aktualnego stanu "proponowanego" przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S., w którym umarza się postępowanie, odbiera mu możliwość uzyskania i wyrównania świadczeń za okres 2014 – 2017, uzależnionych od stopnia niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej w skrócie "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola z uwzględnieniem powyższych kryteriów doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione, które sąd miał obowiązek uwzględnić z urzędu. Podkreślić należy, że kontrola legalności decyzji powinna przebiegać według określonej kolejności, uwzględniającej gradację wad, jakimi może być dotknięta decyzja lub poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i postępowania, które ją poprzedziło z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad "najcięższych" (najdalej idących) – powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności uzasadnione jest tym, że ujawnienie którejkolwiek z wad skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji czyni dalszą jej kontrolę nie tylko zbędną, ale wręcz niedopuszczalną. W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana i podpisana nie przez wymagany, dwuosobowy skład orzekający Wojewódzkiego Zespołu, lecz jak wynika z treści podpisu i pieczątki umieszczonych pod tą decyzją - jednoosobowo przez przewodniczącego ww. zespołu, z upoważnienia którego działał sekretarz tego zespołu. Skutkuje to wadliwością zaskarżonej decyzji i to w stopniu kwalifikowanym, w postaci jej nieważności. Jak wynika z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2046 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o rehabilitacji", zespoły powiatowe (jako pierwsza instancja) i wojewódzkie (jako druga instancja) powołane są do orzekania o niepełnosprawności. Orzekają one na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego lub, za ich zgodą, na wniosek ośrodka pomocy społecznej (art. 6b ust. 1 ustawy). Z kolei, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6c ust. 9 ustawy minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określa, w drodze rozporządzenia, m.in. szczegółowe zasady orzekania o niepełnosprawności i o stopniu niepełnosprawności, uwzględniając tryb postępowania przy orzekaniu oraz skład i sposób powoływania i odwoływania członków zespołów orzekających, a także sposób działania tych zespołów (pkt 1). W dacie wydawania zaskarżonej decyzji kwestie te regulowało i nadal reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015 r. poz. 1110). Zgodnie z § 2 rozporządzenia, powiatowe i wojewódzkie zespoły wydają orzeczenia o: (1) niepełnosprawności osób, które nie ukończyły 16 roku życia; (2) stopniu niepełnosprawności osób, które ukończyły 16 rok życia; (3) wskazaniach do ulg i uprawnień osób posiadających orzeczenia o inwalidztwie lub niezdolności do pracy, o których mowa w art. 5 i 62 ustawy. Stosownie do przepisów § 13 ust. 1 pkt 14 i ust. 2 pkt 16 rozporządzenia, orzeczenie o niepełnosprawności i o stopniu niepełnosprawności musi zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska przewodniczącego składu orzekającego oraz pozostałych członków tego składu. Z wymogiem tym koresponduje przepis § 11 ust. 1 rozporządzenia, w myśl którego przewodniczący składu orzekającego ogłasza na posiedzeniu treść orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, podpisanego przez wszystkich członków składu. Do postępowania odwoławczego przed zespołem wojewódzkim w sprawach o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności stosuje się odpowiednio tryb postępowania przed zespołem powiatowym (§ 17 rozporządzenia). Zaznaczyć trzeba, że ww. rozporządzenie zawiera odrębne regulacje dotyczące składu orzekającego zespołów powiatowego i wojewódzkiego przy wydawaniu rozstrzygnięć o charakterze procesowym, mianowicie: zgodnie z § 19 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia powiatowy zespół i wojewódzki zespół wydaje: orzeczenie o umorzeniu postępowania (pkt 1), a także postanowienie w sprawie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz niedopuszczalności wniesienia odwołania (pkt 2), w składzie: przewodniczący zespołu oraz sekretarz lub wyznaczony przez przewodniczącego zespołu członek zespołu. Podobnie zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu do jej załatwienia dokonywane są w takim samym składzie (§ 19 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia). Natomiast stosownie do treści § 19 ust. 4 rozporządzenia przewodniczący powiatowego zespołu oraz wojewódzkiego zespołu mogą w formie pisemnej upoważnić członka zespołu do załatwiania spraw w jego imieniu w zakresie określonym przepisami tego rozporządzenia. Jak stanowi § 19 ust. 5 rozporządzenia, przewodniczący powiatowego zespołu oraz wojewódzkiego zespołu reprezentują zespół na zewnątrz i organizują jego obsługę administracyjno-biurową. Powyższe przepisy wskazują zatem, że zespoły powiatowe, jak i wojewódzkie, są organami kolegialnymi, które mają przypisane własne kompetencje orzecznicze i związaną z nimi właściwość, i które orzekają w składach co najmniej dwuosobowych. Natomiast przewodniczący tych zespołów, poza udziałem w ww. składach orzekających, mają własne zadania – reprezentują zespoły na zewnątrz i organizują ich obsługę administracyjno-biurową. Nie posiadają oni jednak kompetencji do orzekania w charakterze organu czy też do samodzielnego podpisywania orzeczeń zespołów (por.: wyrok NSA z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 744/15, dostępny na stronie CBOSA). W rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Zespołu z dnia [...] r., umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, została podpisana – w miejscu przewidzianym komputerowo na "pieczątkę i podpis przewodniczącego wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności" – jednoosobowo przez sekretarza tego zespołu, działającego jak wynika to z treści pieczątki, z upoważnienia przewodniczącego. Tymczasem przedstawione powyżej regulacje ustawy o rehabilitacji oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia stanowią o orzekaniu przez zespoły w składach: dwuosobowych (w kwestiach proceduralnych), bądź "co najmniej" dwuosobowych (w odniesieniu do orzeczeń merytorycznych) – a więc w każdym przypadku kolegialnie. Oznacza to, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Zespołu, podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. powinna być wydana przez wymienionych indywidualnie w treści decyzji członków składu orzekającego Zespołu i podpisana przez wszystkich członków tego składu. Zauważyć też trzeba, że wyjątki od zasady podpisywania decyzji administracyjnych przez wszystkich członków organu kolegialnego muszą mieć wyraźne umocowanie ustawowe, takiego zaś ani ustawa o rehabilitacji, ani wydane na jej podstawie rozporządzenie nie zawierają. Ponadto, w sprawach nią nieunormowanych, ustawa o rehabilitacji odsyła w art. 66 m.in. do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Na gruncie K.p.a. zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie powszechnie wyrażany jest pogląd, że w świetle art. 107 § 1 K.p.a. do koniecznych elementów aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) należy zaliczyć – oprócz oznaczenia organu, określenia strony lub stron oraz treści rozstrzygnięcia – także podpis osoby występującej jako organ lub w imieniu organu administracji. Decyzje i postanowienia wydawane przez organ kolegialny powinny być podpisywane przez wszystkich członków tego organu. Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z 30 września 1992 r. o sygn. akt III AZP 17/92 (OSNCP 1993, nr 3, poz. 25) wyjaśnił, że "kwestia podpisywania decyzji administracyjnych nie jest tylko sprawą określonego podziału pracy wewnątrz urzędu, czy też kwestią przekazania kompetencji organu poza taki urząd. Kwestia podpisywania decyzji administracyjnych wiąże się bezpośrednio z ustawowym uprawnieniem organu do wydawania decyzji. Jeśli zatem organ wydający decyzję ma charakter kolegialny, to wszyscy członkowie tego organu biorący udział w podjęciu decyzji obowiązani są ją podpisać". Takie też stanowisko jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA między innymi z 09.03.2011 r., sygn. akt I OSK 1559/10, dostępne w CBOSA; z 01.03.2017 r., sygn. akt I OSK 744/15, dostępne w CBOSA), w którym również zgodnie przyjmuje się, że niewydanie lub niepodpisanie decyzji przez wszystkich wymaganych członków składu orzekającego organu kolegialnego skutkuje nieważnością takiej decyzji. Rozbieżności dotyczą jedynie wskazania odpowiedniej podstawy owej nieważności. Aktualnie dominuje pogląd, zgodnie z którym w takim przypadku dochodzi do rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki NSA: z 09.03.2011 r., sygn. akt I OSK 1559/10 i z 01.03.2017 r., sygn. akt I OSK 744/15, dostępne w CBOSA). W kontrolowanej sprawie fakt braku oznaczenia w zaskarżonej decyzji członków składu orzekającego Wojewódzkiego Zespołu uczestniczących w wydaniu tej decyzji, umarzającej postępowanie odwoławcze w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jest poza sporem. Podobnie jak okoliczność podpisania tej decyzji jedynie przez Sekretarza Wojewódzkiego Zespołu, działającego z upoważnienia Przewodniczącego Zespołu. W ocenie Sądu, powyższe uchybienia dają dostateczne oparcie do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – przede wszystkim przepisu art. 107 § 1 K.p.a. określającego istotne elementy decyzji. Bez wpływu pozostaje okoliczność, że zgodnie z § 19 ust. 4 rozporządzenia przewodniczący wojewódzkiego zespołu może upoważnić członka zespołu "do załatwiania spraw w jego imieniu w zakresie określonym przepisami niniejszego rozporządzenia". Zdaniem Sądu, przepis ten nie dopuszcza udzielania upoważnienia do zastępowania przewodniczącego wojewódzkiego zespołu w wykonywaniu jego czynności orzeczniczych w charakterze członka składu orzekającego zespołu, gdyż nie są to "sprawy załatwiane przez przewodniczącego zespołu", lecz przez organ kolegialny – skład orzekający zespołu. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z § 19 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia orzeczenie o umorzeniu postępowania może wydać wojewódzki zespół w składzie: przewodniczący zespołu oraz sekretarz, a w kontrolowanej sprawie zaskarżoną decyzję podpisał Sekretarz Zespołu działający z upoważnienia Przewodniczącego Zespołu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Ustalenie, że kontrolowany akt został wydany bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), sprawia, że nie ma potrzeby badania przez sąd, czy ponadto akt ten zawiera ewentualnie inne jeszcze uchybienia, gdyż już ta przyczyna prowadzi do jego nieważności. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu czyni w szczególności zbędną, a wręcz niedopuszczalną, merytoryczną ocenę zarzutów zawartych w skardze, co wynika z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Zespół uczyni to we właściwym składzie orzeczniczym, uwzględniającym przedstawione wyżej uwagi i ocenę prawną.