II SA/Sz 569/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji określającej dopuszczalne poziomy hałasu emitowane do środowiska I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] J. G. wystąpił z wnioskiem o zmianę decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] określającej dopuszczalne poziomy hałasu emitowane do środowiska ze źródeł zlokalizowanych w Spółce A. W uzasadnieniu wniosku wskazano na zmianę zagospodarowania działek bezpośrednio sąsiadujących z działką, na której prowadzona jest działalność Spółki A., na które oddziałuje hałas ze Spółki A. W toku postępowania, pismem z dnia [...] J. G. zmienił zakres swojego żądania zawartego we wniosku z dnia [...] wnosząc o zmianę ww. decyzji Starosty wyłącznie w odniesieniu do działek nr [...] oraz [...] stanowiących teren Zakładu, graniczących od strony północnej z terenem Spółki A. W dniu [...] przeprowadzone zostały oględziny, podczas których stwierdzono, że na obszarze będącym przedmiotem sprawy, dokonano następujących zmian: - na południe od Spółki A. na działce nr [...] ( ) dobudowano halę, - na działce nr [...] (teren Spółki A.) ustawiono suwnicę, - na północ od Zakładu, na działkach nr [...] przycięto korony rosnących tam drzew. W protokole z oględzin stwierdzono również, że na działkach nr [...] oraz [...] prowadzona jest działalność usługowa. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta odmówił zmiany własnej decyzji nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie stwierdzono podstaw do zmiany ww. decyzji, brak bowiem było dowodów wskazujących na zaistnienie okoliczności wskazanych w treści art. 115a ust. 7 ustawy Prawo ochrony środowiska. Dla przedmiotowego terenu nie obowiązywał w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie nastąpiły również zmiany obowiązujących dopuszczalnych poziomów hałasu. W ocenie organu, nie zmieniło się także faktyczne zagospodarowanie działek sąsiadujących z terenem Spółki A. Ustosunkowując się do treści protokołu z oględzin, organ wskazał, że dla terenu nie ustalono dopuszczalnych norm hałasu, zaś dobudowanie hali nie zmieniło sposobu wykorzystania tej nieruchomości. Z kolei przycięcie koron drzew nie zmieniło stanu zagospodarowania sąsiednich nieruchomości i nie można stwierdzić, że ma to jakikolwiek wpływ na oddziaływanie hałasu na teren otaczający Zakład. Organ dodatkowo stwierdził, że zmiany zagospodarowania muszą dotyczyć nieruchomości, na które oddziałuje hałas z Zakładu, a nie terenu Zakładu (dotyczy suwnicy ustawionej na terenie Spółki A.). W odwołaniu od ww. decyzji Starosty J. G. podniósł, że ustalenia dokonane podczas oględzin nieruchomości są sprzeczne z treścią zaskarżonej decyzji, która nie uwzględniła stanu faktycznego zagospodarowania działek nr [...] oraz [...] stanowiących teren Zakładu, na których jest obecnie prowadzona działalność usługowa, a nie – jak wynika z decyzji Starosty z dnia [...] – mieszkalno- usługowa. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) oraz art. 115a ust. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję ww. Starosty z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że po analizie wniosku i dostępnych dokumentów nie stwierdzono podstaw do zmiany decyzji. Podczas oględzin i rozprawy administracyjnej stwierdzono, że na obszarze, będącym przedmiotem sprawy, nastąpiły następujące zmiany: - na południe od Spółki A. na działce nr [...] (teren zakładu) dobudowano halę, - na działce nr [...] (teren Spółki A.) ustawiono suwnicę, - na północ od Zakładu, na działce [...] przycięto korony rosnących tam drzew. Innych zmian nie stwierdzono. Rozpatrując wniosek o zmianę przedmiotowej decyzji należało mieć na uwadze, że zgodnie z zapisem art. 115a Ust. 7 ustawy Prawo ochrony środowiska, decyzja, o której mowa w ust. 1 tegoż art. może ulec zmianie w przypadku: - uchwalenia albo utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenów objętych oddziaływaniem hałasu z zakładu; - zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; - zmiany obowiązujących dopuszczalnych poziomów hałasu. W rozpatrywanej sprawie, żadna z wyżej wymienionych, trzech przesłanek zmiany decyzji, zdaniem organu odwoławczego, nie wystąpiła. Dla przedmiotowego terenu nie obowiązywał w dniu wydania decyzji i nie obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto mimo zmiany rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826) określającego dopuszczalne poziomy hałasu emitowane do środowiska, poziomy określone dla terenów będących przedmiotem decyzji nie uległy zmianie. Z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ustalenia stanu faktycznego sprawy konieczne jest dokonanie oceny czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 (tj. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy opieki społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, na cele mieszkaniowo-usługowe). Oceny tej właściwy organ winien dokonać na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów. W ocenie Starosty, w rozpatrywanej sprawie, nie wystąpiły jakiekolwiek zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów, które obligowałyby do zmiany decyzji Starosty z dnia [...]. W tej sytuacji Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] J. G. złożył skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podtrzymując zarzuty podniesione uprzednio w odwołaniu od decyzji Starosty. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalanie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, dlatego w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że decyzja ta narusza przepisy prawa, co w konsekwencji powoduje jej uchylenie. Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie aktów stanowił przepis art. 115a ust. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tą regulacją, decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu może ulec zmianie w przypadku: 1) uchwalenia albo utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenów objętych oddziaływaniem hałasu z zakładu; 2) zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 3) zmiany obowiązujących dopuszczalnych poziomów hałasu. Powołany przepis określa zamknięty katalog przesłanek, które upoważniają organ do zmiany decyzji ostatecznej określającej dopuszczalny poziom hałasu. Zauważyć należy, że powyższa norma prawna wyłącza zastosowanie art. 155 K.p.a. stanowiącego podstawę zmiany decyzji na ogólnych zasadach. Odnosząc powyższą regulację prawną do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy uznać, że organ drugiej instancji – stwierdzając, iż nie zachodzą ww. podstawy do zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...], określającej dopuszczalne poziomy hałasu emitowane do środowiska ze źródeł zlokalizowanych w Spółce A.– naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach kodeksu, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. - udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreśli, iż art. 80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nie dokonało prawidłowej oceny wniosków wynikających z protokołu z oględzin przeprowadzonych w celu wykazania, czy na przedmiotowym obszarze doszło do zmiany zagospodarowania działek nr [...] oraz [...], na które oddziałuje hałas ze Spółki A. Z ww. protokołu oględzin wynika, że na działkach nr [...] oraz [...] prowadzona jest działalność usługowa, na co zwrócił uwagę skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, podkreślając, iż dokonana została zmiana faktycznego zagospodarowania i wykorzystania ww. nieruchomości w odniesieniu do zapisów decyzji z dnia [...], w której określono funkcję przedmiotowych działek na mieszkalno-usługową. Należy wskazać, że nieustosunkowanie się przez Kolegium do zarzutów formułowanych przez skarżącego w odwołaniu jest uchybieniem proceduralnym dotyczącym uzasadnienia decyzji, co z kolei doprowadziło do naruszenia przez organ odwoławczy wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem pierwszej instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ ten obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania, w razie konieczności przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe. Wykazane uchybienia prawa procesowego, głównie w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, które mogły być istotne dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji, w związku z tym że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji. Zawarte w pkt II orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 wyżej wymienionej ustawy.