II SA/Sz 571/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Beata Radomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. znak [...], 2. stwierdza iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3.zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. Z. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia (...) znak: (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...) znak: (...) w sprawie wymierzenia S Z kary pieniężnej w kwocie 21.310,80 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. (...) przy posesji nr (...) i pasa drogowego drogi gminnej ul. (...) w S, poprzez ustawienie rusztowania w terminie od 1 lutego 2007 r. do 23 lutego 2007 r. z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż z materiału dowodowego nadesłanego przez organ I instancji wynika, że decyzją z dnia (...) Prezydent Miasta zezwolił S Z na zajęcie pasa drogowego przy skrzyżowaniu ul. (...) ul. (...) w S w terminach od 21.09.2006 r. do 14.10.2006 r. - powierzchni 22,43 m2 ul. (...) (etap I) i od 16.10.2006 r. do 31.01.2007 r. - powierzchni 35,48 m2 ul. (...) (etap II). Przeprowadzona w dniu 01.02.2007 r. kontrola wykazała, że pomimo upływu terminu określonego w ww. zezwoleniu w pasie drogowym ul. (...) i ul. (...)nadal znajdują się rusztowania. Również kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 08.02.2007 r. i 20 lutego 2007 r. potwierdziły fakt zajęcia pasa drogowego po terminie określonym w zezwoleniu. W dniu 20 czerwca 2007 r. organ I instancji zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego. W dniu 23 lipca 2007 r. organ I instancji przeprowadził rozprawę, w trakcie której S Z odmówił złożenia wyjaśnień w sprawie. W trakcie rozprawy przeprowadzonej w dniu 10.12.2007 r. S Z podał, że nie zgadza się na naliczenie kary ponieważ prace wykonywane były dla miasta. Zakres prac został zwiększony i trudno było przewidzieć termin ich zakończenia ze względu na warunki pogodowe. Wniósł wówczas o ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego za okres, za który organ zamierzał naliczyć karę administracyjną. W myśl przepisu art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w sytuacji stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji jest obowiązany do naliczenia kary administracyjnej. Treść tego przepisu nie pozostawia organowi swobody w zakresie tzw. uznania administracyjnego. Przepis ten stanowi bowiem normę bezwzględnie obowiązującą. W tym stanie rzeczy, należało wymierzyć S Z karę za zajęcie pasa w okresie, w którym stwierdzono zajęcie pasa drogowego po terminie określonym w zezwoleniu. Karę wymierzono uwzględniając stawkę opłaty określoną w § 2 pkt 2 lit.d uchwały nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zach. nr 85, poz. 1592). Zgodnie z ww. przepisami, stawka opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego drogi powiatowej i gminnej w celu prowadzenia robót w ciągach pieszych wynosi 1,60 zł. Zgodnie z art. 40 ustawy o drogach publicznych, wysokość kary stanowi dziesięciokrotność iloczynu stawki opłaty (1,60 zł), liczby dni zajęcia pasa drogowego (23 dni) oraz powierzchni zajętego pasa drogowego (ul. (...) - 22,43m2 i ul. (...) 35,48m2). Po dokonaniu obliczeń uzyskano kwotę należnej kary za zajęcie pasa drogowego ul. (...)– 8.254,20 zł i ul. (...) – 13.056,60 zł. Mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji organ odwoławczy stwierdził, że podniesione przez odwołującego się S Z zarzuty, iż zajmował on pas drogowy w trakcie realizacji I etapu (ul. (...)) od 21 września 2006 r. do 14 października 2007 r. oraz II etapu (ul. (...)) od 16 października 2006 r. do 23 lutego 2007 r. nie są prawdziwe. Niezasadny jest również argument Skarżącego, że wysokość wymierzonej kary wynika z zawiadomienia go o wszczęciu postępowania dopiero w dniu 20 czerwca 2007r., bowiem Skarżący zaprzestał zajmowania pasa drogowego na długo przed otrzymaniem pisma z dnia 18 czerwca 2007 r. Ponadto, w decyzji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie ustalenia warunków zajęcia pasa drogowego i ustalenia wysokości opłaty, Skarżący został pouczony o tym, że za przekroczenie terminu do zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu zostaną naliczone i pobrane kary pieniężne zgodnie z art. 40 ust. 14b ustawy o drogach publicznych. Kolegium wyjaśniło również, iż dla oceny zgodności z prawem wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, nie mają znaczenia okoliczności, z powodu których skarżący zajmował pas drogowy z przekroczeniem terminu określonego w decyzji zarządcy drogi, albowiem kwestią istotną w tej sprawie jest sama okoliczność zajęcia pasa drogowego (tak WSA w wyroku (...) sygn. akt (...)). W szczególności na wysokość kary nie wpływają takie okoliczności, jak brak niezwłocznego wszczęcia postępowania po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego w wyniku przeprowadzonej kontroli, czy utrata płynności finansowej, lub nieopłacalność inwestycji wskutek kary pieniężnej. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie można również stwierdzić, że Strona posiadała wiedzę, co do konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i jej obowiązkiem było uzyskanie takiego zezwolenia w odpowiednim terminie. Zaniechanie jakichkolwiek działań w ostatnim okresie obowiązywania zezwolenia nasuwa przekonanie, że strona liczyła na uniknięcie kosztów związanych z dodatkowymi opłatami za zajęcie pasa drogowego po terminie określonym w zezwoleniu. Doręczenie zaś zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie było konieczne, ażeby strona z własnej inicjatywy podjęła działania zmierzające do zalegalizowania zajęcia pasa drogowego. Na decyzję skargę złożył S Z reprezentowany przez adw. D N, zarzucając skarżonej decyzji naruszenie: 1) prawa materialnego - przepisu art. 40 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 6 w zw. z ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że dla określenia wymiaru kary pieniężnej należnej za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego nie ma znaczenia wielkość zajętej powierzchni pasa drogowego, 2) prawa procesowego: - z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i pominięcie okoliczności dotyczącej wielkości powierzchni zajmowanego pasa drogowego po upływie terminu wskazanego w zezwoleniu, - z art. 8 k.p.a. poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania w sposób naruszający powinność pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, - art. 35 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu z dniem 1 lutego 2007 r., a w konsekwencji rozpoznania sprawy z nieuzasadnioną zwłoką, co miało wpływ na wynik sprawy, - art. 77 § 1 Kpa poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym poprzez zaniechanie dokładnego ustalenia wielkości zajętego pasa drogowego w okresie od 1 lutego 2007 r. do 23 lutego 2007 r., - art. 80 Kpa poprzez pominięcie przy ocenie sprawy dokumentacji fotograficznej sporządzonej w dniach 1 lutego 2007 r., 8 lutego 2007 r. i 20 lutego 2007 r. wskazującej na rzeczywistą powierzchnię zajmowanego pasa drogowego. Wskazując na powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Skarżący podał, że na dzień 8 lutego 2007 r. wykonał cześć prac związanych z inwestycją prowadzoną w budynku przy ul. (...) i (...). Z tych względów rusztowania niezbędne do wykonywania prac zostały częściowo rozebrane. Zdaniem Skarżącego - zajmował on pas drogowy o powierzchni zdecydowanie mniejszej, aniżeli wskazana w decyzjach organów obu instancji, co obrazuje dokumentacja fotograficzna z dnia 8 lutego 2007 r., na której widać, że cześć rusztowania została rozebrana. To samo dotyczy zajętej powierzchni na dzień 20 lutego 2007 r., gdzie zajęcie dotyczyło wyłącznie pasa drogowego ul. (...). Łączna powierzchnia zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu wskazanego w zezwoleniu nie wyniosła zatem 57,91 m2. Organ I instancji nie ustalił dokładnej powierzchni zajmowanego pasa drogowego, a Kolegium naruszenie prawa podtrzymało. Skarżący zarzucił ponadto, iż organ I instancji zbyt późno wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia kary. Fakt przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego został ustalony w dniu 1 lutego 2007 r., a następnie 8 lutego 2007 r. oraz 20 lutego 2007 r., natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania nastąpiło dopiero pismem z dnia 18 czerwca 2007 r. W sprawie zaistniała zatem niezrozumiała zwłoka, która w sposób niewątpliwy przyczyniła się do wymiaru nałożonej kary. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z ar 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa, Sąd uchyla zaskarżony akt w wypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających wpływ na wynik sprawy(art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Wprawdzie nie ze wszystkimi zarzutami skargi można się zgodzić, jednakże akta sprawy wskazują, iż jest ona zasadna. Każde postępowanie administracyjne musi odpowiadać podstawowym zasadom określonym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Kpa). W szczególności istotne znaczenie dla praworządności działania organów administracji mają zasady wskazane w rozdziale 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 7, 8 i 9 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.(art.8 Kpa) Organy administracji publicznej obowiązane są także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby, uczestniczące w postępowaniu, nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.(art.9 Kpa) Stosownie zaś do art. 10 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od powyższej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Rozwinięcie tych zasad zawierają dalsze przepisy Kpa, jak art. 77 § 1, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 79, stanowiący, iż strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Zgodnie zaś z art. 81 Kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było wymierzenie stronie kary za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa ruchu drogowego, ustanowionej w art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r.o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19 poz.115). Zgodnie z ust.12 w związku z ust. 4 przepisu wysokość kary zależy m.in. od powierzchni zajętego pasa drogowego. Zatem ścisłe i nie budzące wątpliwości oraz kontrowersji, oraz dokonane z uwzględnieniem w/w zasad postępowania administracyjnego, ustalenie powierzchni zajętego pasa ruchu drogowego ma zasadnicze znaczenie dla wyniku tego postępowania. Z okoliczności sprawy wynika, iż po zakończeniu okresu, na który opiewało wydane skarżącemu zezwolenie na zajęcie pasa drogowego /31 stycznia 2007 r./ pracownicy organu I instancji trzykrotnie – w dniach 1 lutego, 8 lutego oraz 20 lutego 2007 r. kontrolowali przedmiotowy teren, stwierdzając w sporządzonych protokołach "kontynuację zajęcia pasa drogowego". O ile pierwsza czynność kontrolna może być uznana za wstępną, służącą ocenie czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego, to kolejne takie czynności, podejmowane przez organ przed formalnym powiadomieniem strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego z naruszeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, stanowiącego postawę do wymierzenia kary, stanowią część postępowania i winny być przeprowadzone zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. O żadnej z tych kontroli, które stanowiły oględziny w rozumieniu art. 79 Kpa, organ nie zawiadomił skarżącego. Nie miał on zatem możliwości wypowiedzieć się w tej istotnej dla tego postępowania kwestii. Z akt postępowania i z treści sporządzonych przez organ protokołów nie wynika też, iż w toku tych czynności dokonano szczegółowego pomiaru zajętej przez skarżącego powierzchni pasa drogowego. Organ przyjął, iż powierzchnia nielegalnego zajęcia pasa drogowego przez skarżącego wynosi tyle, na ile opiewało wydane mu wcześniej zezwolenie. Nie musi to być oczywiste, a w sytuacji, gdy skarżący przyjętą wielkości kwestionuje, odpowiednio to argumentując, uznać należy, iż kwestia ta nie została w należyty, zgodny z wyżej opisanymi zasadami postępowania administracyjnego, wyjaśniona. Uchybienia polegające na istotnym naruszeniu zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, 8, 9, 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 79 Kpa miały niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, wobec czego skargę należało uwzględnić i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zaskarżoną decyzję uchylić. W toku ponownego postępowania organ administracji winien ustalić, w sposób nie budzący wątpliwości, wielkość zajętej przez skarżącego, z przekroczeniem terminu zezwolenia, powierzchni pasa drogowego. Orzeczenie w pkt II oparto na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaś o kosztach postępowania na art. 200 w/w ustawy.