II SA/Sz 572/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. R-B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowych środków przyznanych na podjęcie działalności gospodarczej oraz rozłożenie ww. należności na raty oddala skargę. Starosta [...] decyzją nr [...], z dnia [...] lutego 2019 r., orzekł o odmowie umorzenia M. R-B. kwoty [...]zł wraz z odsetkami od pełnej kwoty zobowiązania pozostającego do zapłaty w wysokości [...] zł oraz o rozłożeniu na raty spłaty kwoty [...]zł w ten sposób, że wobec dokonania już z tego tytułu spłaty kwoty [...]zł, wyraził zgodę na zapłatę pozostałej do uregulowania kwoty [...]zł stanowiącej IV ratę, do dnia 15 lutego 2019 r. W dniu 11 marca 2019 r. M. R-B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zaskarżając ją w części dotyczącej odmowy umorzenia kwoty [...]zł wraz z odsetkami. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - ponowne niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, - błędną interpretację przepisów zastosowanych w sprawie, a tym samym naruszenie prawa materialnego, - niewzięcie pod uwagę szczególnego przypadku zaistniałego w sprawie, - błędne zastosowanie art. 76 ust. 7 w związku z art. 46 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w sytuacji, gdy osiągnięto cel umowy na przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej, - naruszenie zasady proporcjonalności (art. 8 § 1 K.p.a.) poprzez brak umorzenia kwoty zobowiązania w części przypadającej na prawidłowo wykonywaną umowę, - naruszenie przepisów prawa proceduralnego w szczególności poprzez nieodzwierciedlenie w protokole pełnego przebiegu posiedzenia powiatowej rady rynku pracy. Uzasadniając powyższe zarzuty wskazała, że cały czas zgłaszała propozycję polubownego rozwiązania zaistniałej sytuacji z korzyścią dla obu stron umowy i konsekwentnie ją realizowała. Z uwagi na systematyczną realizację przedstawionej propozycji, rozłożona na raty kwota [...]zł została spłacona w całości. Jednocześnie wniosła o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji, dokonanie ponownej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak również rozpatrzenie złożonej przez nią propozycji, tj. zawarcia aneksu do umowy nr [...] z dnia [...] października 2017 r. na przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej. Strona wyjaśniła, że § 15 tej umowy jest typowym uregulowaniem, pozwalającym na wprowadzenie aneksem zmian do umowy cywilnoprawnej. Wskazała, że zgodnie z treścią § 8 umowy, korzystający jest zobowiązany do zwrotu w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania z Urzędu, otrzymanych środków wraz z odsetkami ustawowymi, jeżeli m.in. naruszy inne warunki umowy, z zastrzeżeniem § 9 ust. 2 i 6 rozporządzenia w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej. Podkreśliła, że w jej sprawie istnieją specyficzne i ważne czynniki uzasadniające zmianę umowy poprzez ustalenie wysokości środków otrzymanej pomocy proporcjonalnie do okresu, w którym była prowadzona działalność gospodarcza do chwili zawarcia umowy o pracę. Wskazała, że okoliczności, które spowodowały konieczność zawarcia przez nią umowy o pracę, pomimo wcześniejszego zobowiązania się do jej niezawierania w okresie prowadzenia działalności gospodarczej są specyficzne i wyjątkowe. Wyjaśnia, że propozycję zawarcia umowy w zakresie specjalizacji otrzymuje się bardzo rzadko (co do zasady) po wielu latach. Wyjątkowo powstało nowe miejsce i otrzymała taką propozycję. Ubiegając się o to, nie była w stanie przewidzieć, kiedy nadarzy się kolejna taka możliwość. Wskazała nadto, że w razie niepodpisania umowy straciłaby bezpowrotnie możliwość aplikowania na tę niezwykle rzadką specjalizację w trybie rezydenckim. Podkreśliła, że umowa, którą zawarła z urzędem pracy co do zasady ma charakter pomocowy i ma umożliwić podjęcie działalności gospodarczej w zakresie praktyki lekarskiej dentystycznej. Specjalizacja, którą kontynuuje również służy temu celowi. Zobowiązanie jej do zwrotu kwoty [...]zł, pomimo że przez znaczny okres trwania umowy nie doszło do podjęcia pracy, stanowi w jej ocenie nieprawidłową i krzywdzącą interpretację zastosowania zapisu umowy. Zakaz podejmowania zatrudnienia miał charakter porządkowy i jego naruszenie w jej przypadku nie miało wpływu na realizację umowy podpisanej z urzędem pracy, celem której jest utworzenie działalności, aktywizacja zawodowa oraz zmniejszenie bezrobocia. Zdaniem strony, wymienione główne założenia zostały w pełni zrealizowane, jak również obowiązek wypełniania wszystkich zobowiązań wobec organu. Do chwili obecnej firma, utworzona przy częściowym wsparciu z otrzymanych środków, działa nieprzerwanie i rozwija się na terenie powiatu [...], planując i tworząc sukcesywnie nowe miejsca pracy. Po rozpoznaniu odwołania od wskazanej wyżej decyzji, Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 4 października 2017 r. strona złożyła w urzędzie pracy wniosek o przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Powyższy wniosek został pozytywnie rozpatrzony i w dniu [...] października 2017 r., zawarto umowę nr [...] w sprawie przyznania środków w kwocie [...]zł na podjęcie działalności gospodarczej w zakresie praktyki lekarskiej dentystycznej. Zgodnie z postanowieniami tej umowy strona zobowiązała się nie podejmować zatrudnienia w okresie 12 miesięcy od dnia rozpoczęcia działalności gospodarczej (§ 6 pkt 3 umowy). Zobowiązała się ponadto do zwrotu w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania, otrzymanych środków wraz z odsetkami ustawowymi w przypadku naruszenia warunków umowy, z zastrzeżeniem § 9 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 lipca 2017 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1380), o czym stanowi § 8 ust. 1 pkt 3 umowy. W dniu 6 listopada 2017 r. strona rozpoczęła wykonywanie działalności gospodarczej. W dniu [...] sierpnia 2018 r. do urzędu pracy wpłynęło pismo strony zatytułowane "pismo wyjaśniające", w którym poinformowała, że w marcu 2018 r. złożyła wniosek na specjalizację [...], a składając go nie miała wiedzy o terminie jego rozpatrzenia. W dniu [...] czerwca 2018 r. otrzymała skierowanie na szkolenie specjalizacyjne, które miała obowiązek rozpocząć w ciągu trzech miesięcy pod rygorem utraty możliwości ponownej aplikacji na jakąkolwiek specjalizację w trybie rezydenckim. Jedyną formą zatrudnienia lekarza rezydenta jest umowa o pracę, o czym wcześniej nie wiedziała. W związku z zaistniałą sytuacją, uzyskała informację z Ministerstwa Zdrowia, że jedynym jej rozwiązaniem jest jednoczesne zawarcie umowy specjalizacyjnej i złożenie wniosku o urlop bezpłatny wskutek czego nie doszłoby do podjęcia zatrudnienia w okresie wskazanym w umowie przyznającej środki na działalność gospodarczą. W dniu 23 sierpnia 2018 r. do urzędu pracy wpłynęło stanowisko Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na wniosek organu I instancji z dnia [...] z którego wynika, że nie ma możliwości zawarcia umowy o pracę przez osobę, która otrzymała dofinansowanie na podjęcie działalności gospodarczej przez okres pierwszych 12 miesięcy jej prowadzenia. Nie ma przy tym znaczenia czy z tytułu umowy o pracę będzie osiągnięty przychód oraz czy zostanie złożony wniosek o urlop bezpłatny do czasu zakończenia realizacji umowy o dofinansowanie. W piśmie tym zaznaczono jednocześnie, że zawarte w nim stanowisko stanowi jedynie opinię Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w zakresie stosowania powołanych w niej przepisów prawa, a ostateczna decyzja w tej sprawie należy do starosty, będącego organem właściwym do przyznawania środków na dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej oraz będącego stroną umowy o dofinansowanie. Pismem z dnia 23 sierpnia 2018 r. organ I instancji poinformował stronę, że w świetle uzyskanego stanowiska Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej sam fakt zawarcia umowy o pracę stanowi naruszenie § 6 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej, jak również § 6 pkt 3 umowy nr [...] na przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej, co zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2 skutkuje obowiązkiem zwrotu otrzymanych środków wraz z odsetkami ustawowymi. W dniu [...] sierpnia 2018 r. strona złożyła wniosek o umorzenie części kwoty [...]zł wraz z odsetkami oraz rozłożenie na raty spłaty pozostałej części w następujący sposób: - za okres prawidłowego spełnienia warunków umowy od dnia [...] listopada 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2018 r. - umorzenie proporcjonalnej kwoty [...]zł wraz z odsetkami od całej kwoty dofinansowania, tj. [...] zł, - za okres pozostały do wypełnienia warunków umowy tj. od dnia [...] sierpnia 2018 r. do dnia [...] listopada 2018 r. - zwrot proporcjonalnej kwoty w wysokości [...] zł w czterech równych ratach miesięcznych po [...] zł. Uzasadniając wniosek strona wskazała, że otrzymane środki na dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej okazały się niewystarczające na zakup specjalistycznego fotela dentystycznego wraz z niezbędnym osprzętem, więc sfinansowała we własnym zakresie (w formie leasingu trwającego do l[...] 2021 r.) pozostałą jego część, co wiąże się z dodatkowym dużym obciążeniem finansowym. Wskazała także, że po rozpoczęciu specjalizacji będzie zmuszona do rezygnacji z dotychczasowych miejsc pracy na rzecz pełnego etatu związanego z rezydenturą w S. i codziennymi dojazdami. Jednocześnie nadal nieprzerwanie będzie prowadzić swoją działalność gospodarczą. Zaznaczyła, że jej dochody drastycznie spadną, gdyż pensja lekarza rezydenta jest ustalana ustawowo. Z pensji tej będzie musiała utrzymać siebie i rodzinę, ponieważ jej małżonek nadal pozostaje w trakcie studiów magisterskich i zarabia pomagając jej w prowadzeniu działalności głównie w czasie przerwy w roku akademickim (podczas wakacji). Pismem z dnia 3 września 2018 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu na jej wniosek z dnia 31 sierpnia 2018 r. postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia oraz rozłożenia na raty spłaty zobowiązania z tytułu zwrotu środków przyznanych umową nr [...]. Organ jednocześnie poinformował stronę, że ewentualne umorzenie zobowiązania może nastąpić po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy, jeżeli wystąpi jedna z przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W dniu 7 września 2018 r. Powiatowa Rada Rynku Pracy w S. negatywnie zaopiniowała wniosek o umorzenie należności z tytułu przyznanych stronie środków na podjęcie działalności gospodarczej, dopuszczając jednocześnie możliwość rozłożenia na raty spłaty całego zobowiązania. W dniu 21 września 2018 r. strona złożyła w urzędzie pracy pismo, w którym zaproponowała polubowne załatwienie sprawy poprzez dokonanie zmian w umowie nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], organ I instancji orzekł o odmowie umorzenia stronie kwoty [...]zł wraz z odsetkami od całej kwoty zobowiązania w wysokości [...] zł oraz o rozłożeniu na raty spłaty kwoty [...]zł na cztery równe raty miesięczne w wysokości [...] zł każda płatne w terminach: do 15.11.2018 r. - I rata, do 15.12.2018 r. — II rata, do 15.01.2019 r. - III rata, do 15.02.2019 r. - IV rata. Organ wezwał następnie stronę (pismem z dnia 15 października 2018 r.) do zwrotu otrzymanych środków w wysokości [...] zł wraz z należnymi odsetkami ustawowymi. W dniu 26 października 2018 r. strona wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2018 r. nr [...], zaskarżając ją w części dotyczącej odmowy umorzenia kwoty [...]zł wraz z odsetkami. Wojewoda po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że w przypadku, gdy strona nie zgadza się z żądaniem zwrotu całości otrzymanych środków na podjęcie działalności gospodarczej, tj. kwestionuje wysokość roszczenia dochodzonego przez organ I instancji, zasadność tego żądania lub jego brak winien stwierdzić sąd powszechny. Prowadząc ponownie sprawę, organ I instancji winien więc w pierwszej kolejności wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i ustalić, czy zamierza zakwestionować dochodzone przez organ roszczenie na drodze postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym). Od ustaleń w tym zakresie jest uzależnione ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności. Organ winien wówczas przeanalizować i omówić w uzasadnieniu decyzji każdą z przesłanek, które są wymienione w art. 76 ust. 7 ustawy i podać z jakich powodów dana przesłanka zachodzi w przedmiotowej sprawie, bądź nie. Stosując się do zaleceń organu odwoławczego, pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. organ I instancji wezwał stronę do złożenia pisemnego oświadczenia, czy w związku z zawartą w dniu [...] [...] 2017 r. umową nr [...] na przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej, zamierza wystąpić na drogę postępowania cywilnego do sądu powszechnego, a następnie wszczął postępowanie w sprawie częściowego umorzenia i częściowego rozłożenia na raty zobowiązania i jednocześnie wezwał ją do udokumentowania sytuacji finansowo-majątkowej. Pismem z dnia 3 stycznia 2019 r. strona poinformowała, że nie zamierza występować na drogę postępowania cywilnego do sądu powszechnego oraz że oczekuje na ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji zgodnie z decyzją Wojewody z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] W dniu [...] 2019 r. Powiatowa Rada Rynku Pracy w S. negatywnie zaopiniowała wniosek strony w sprawie umorzenia należności z tytułu przyznanych stronie środków na podjęcie działalności gospodarczej, dopuszczając jednocześnie możliwość rozłożenia na raty spłaty całego zobowiązania. Reasumując, Wojewoda wskazał, że środki na podjęcie działalności gospodarczej przyznawane są na podstawie umowy zawieranej pomiędzy starostą, a bezrobotnym, o czym stanowi art. 46 ustawy o promocji zatrudnienia. Zawarcie umowy jest cywilnoprawną, dwustronną czynnością prawną, co oznacza, że wszelkie spory wynikające z umowy nie mogą być dochodzone w trybie administracyjnym (przez wydanie decyzji jako jednostronnego, indywidualnego, władczego aktu organu administracji publicznej), lecz w drodze postępowania cywilnego. Dla rozstrzygnięcia sporów wynikających z takiej umowy jest więc sąd powszechny, czego potwierdzeniem jest § 17 umowy nr [...], zgodnie z którym sprawy sporne mogące wyniknąć z umowy rozstrzygać będzie sąd powszechny właściwy dla siedziby Urzędu. Organ podkreślił, że w oświadczeniu z dnia [...] 2019 r. strona poinformowała, że w związku z zawartą w dniu [...] [...] 2017 r. umową nr [...] na przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej nie zamierza występować na drogę postępowania cywilnego do sądu powszechnego oraz że oczekuje na ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji. Oznacza to, że organ I instancji mógł rozstrzygnąć wniosek strony o umorzenie podlegającej zwrotowi kwoty wyłącznie w oparciu o art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przedmiotem postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie art. 76 ust. 7 ww. ustawy, nie mogą być aspekty cywilnoprawne, tj. wykonanie umowy, czy też modyfikowanie stosunku zobowiązaniowego. W postępowaniu tym nie jest więc dopuszczalna analiza okoliczności, z powodu których strona naruszyła zakaz niepodejmowania zatrudnienia w okresie 12 miesięcy od dnia rozpoczęcia działalności gospodarczej (§ 6 pkt 3 umowy). Brak też podstaw, aby w toku tego postępowania rozważać możliwości zawarcia aneksu do umowy o co wnosi strona. Zastosowanie przez starostę ulg w spłacie należności, przewidzianych w art. 76 ust. 7 cytowanej ustawy, może nastąpić jedynie w przypadku, gdy wystąpi jedna z przesłanek wymieniona w tym przepisie. W ocenie organu odwoławczego, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że strona posiada majątek ruchomy, tj. sprzęt komputerowy o wartości [...] zł i wyposażenie gabinetu dentystycznego o wartości [...] zł, a także środki finansowe na rachunku bankowym w wysokości [...] zł . W 2018 r. w okresie od stycznia do lipca strona uzyskiwała miesięcznie następujące dochody z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w następującej wysokości: [...] zł (styczeń), [...] zł (luty), [...] zł (marzec), [...] zł (kwiecień), [...] zł (maj), [...] zł (czerwiec), [...] zł (lipiec). W dniu [...] [...] 2018 r. strona zawarła umowę o pracę na czas określony trzech lat od dnia [...] [...] 2018 r. do dnia [...] [...] 2021 r. tj. na czas odbywania szkolenia specjalizacyjnego w trybie rezydentury w dziedzinie stomatologii dziecięcej, z tytułu której otrzymuje wynagrodzenie zasadnicze w wysokości [...] zł brutto. Zdaniem Wojewody, z powyższego wynika zatem, że strona posiada majątek, z którego można dochodzić należności, a tym samym nie występuje określona w art. 76 ust. 7 pkt 1 ustawy przesłanka do zastosowania ulgi w spłacie należności. Odnosząc się do twierdzeń, że jednorazowa spłata należności pozbawi ją środków do życia, co oznaczałoby, że zaistnieje przesłanka wymieniona w art. 76 ust. 7 pkt 2 organ odwoławczy wskazał, że nie zostały one poparte dowodami. Jedyne udokumentowane obciążenie stanowi spłata pożyczki w kwocie [...]zł, wynikającej z umowy zawartej na okres od dnia [...] listopada 2017 r. do dnia [...] listopada 2021 r. Ponadto, strona nie udokumentowała także swojej sytuacji rodzinnej (osób pozostających na jej utrzymaniu). Z akt sprawy wynika natomiast, że posiada stałe źródło dochodu, jakim jest wynagrodzenie z tytułu umowy o pracę w wysokości [...] zł. Podsumowując organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie strona nie wykazała aby jej sytuacja finansowa i rodzinna uprawniała ją do skorzystania z ulgi w spłacie należności. W przypadku, gdy nie wystąpi żadna z powołanych przesłanek organ jest pozbawiony prawnej możliwości umorzenia należności. Okoliczności wskazywane w odwołaniu nie mogły zaś stanowić podstawy do zastosowania ulgi w spłacie należności, gdyż dotyczą one aspektów cywilnoprawnych (wykonania umowy, modyfikowania stosunku zobowiązaniowego) i nie mogą być rozważane w toku postępowania administracyjnego, lecz cywilnego. Strona natomiast oświadczyła, że nie zamierza występować na drogę postępowania cywilnego do sądu powszechnego oraz że oczekuje na ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji. Zarzuty podniesione w odwołaniu, które również dotyczą aspektów cywilnoprawnych, organ uznał za nieuzasadnione, ponieważ sprawa podlegała rozpatrzeniu wyłącznie w kontekście przesłanek z art. 76 ust. 7 ww. ustawy. Odnosząc się do zarzutu nieodzwierciedlenia w protokole pełnego przebiegu posiedzenia powiatowej rady rynku pracy Wojewoda zauważył, że strona nie wskazała, jaki to mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Natomiast konieczność uzyskania opinii powiatowej rady rynku pracy odnośnie umorzenia należności nie oznacza, że opinia ta jest wiążąca dla organu orzekającego na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy. Starosta po uzyskaniu tej opinii, samodzielnie podejmuje decyzję w sprawie zastosowania ulgi w spłacie należności. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji podjął zaskarżoną decyzję kierując się własnymi ustaleniami, o czym świadczy wniosek Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w S. z dnia [...] 2019 r., skierowany do Powiatowej Rady Rynku Pracy w S. , w którym wystąpił o negatywne zaopiniowanie wniosku strony o umorzenie części zobowiązania oraz odsetek. M. R-B. ww. decyzję Wojewody zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2019 r., ewentualnie o jej zmianę i o umorzenie kwoty [...]zł wraz z odsetkami od całej kwoty zobowiązania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: - niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, - błędną interpretację przepisów zastosowanych w sprawie, a tym samym naruszenie prawa materialnego, - niewzięcie pod uwagę szczególnego przypadku zaistniałego w sprawie, - błędne zastosowanie art. 76 ust. 7 w związku z art. 46 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w sytuacji, gdy osiągnięto cel umowy na przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej, - naruszenie zasady proporcjonalności (art. 8 § 1 K.p.a.) poprzez brak umorzenia kwoty zobowiązania w części przypadającej na prawidłowo wykonywaną umowę, - naruszenie przepisów prawa proceduralnego w szczególności poprzez nieodzwierciedlenie w protokole pełnego przebiegu posiedzenia powiatowej rady rynku pracy, - nieodniesienie się do możliwości zawarcia aneksu do umowy nr [...] z dnia [...] [...] 2017 r. na przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu wskazała, że cały czas zgłaszała propozycję polubownego rozwiązania zaistniałej sytuacji z korzyścią dla obu stron umowy i konsekwentnie ją realizowała. Z uwagi na systematyczną realizację przedstawionej propozycji rozłożona na raty kwota [...]zł została spłacona w całości. Skarżąca wniosła o dokonanie ponownej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak również o rozpatrzenie złożonej przez nią propozycji, tj. zawarcia aneksu do umowy nr [...] na przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej. Wyjaśniła, że § 15 tej umowy jest typowym uregulowaniem, pozwalającym na wprowadzenie aneksem zmian do umowy cywilnoprawnej. Wskazała również, że zgodnie z treścią § 8 umowy, korzystający jest zobowiązany do zwrotu w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania z Urzędu, otrzymanych środków wraz z odsetkami ustawowymi, jeżeli m.in. naruszy inne warunki umowy, z zastrzeżeniem § 9 ust. 2 i 6 rozporządzenia w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącej, brak uzasadnienia dla zakazu zmiany tej regulacji w przypadku zaistnienia specyficznych, jednostkowych i ważnych przesłanek. W jej sprawie istnieją specyficzne i ważne czynniki uzasadniające zmianę umowy poprzez ustalenie wysokości środków otrzymanej pomocy proporcjonalnie do okresu, w którym była prowadzona działalność gospodarcza do chwili zawarcia umowy o pracę. Wskazała, że okoliczności, które spowodowały konieczność zawarcia przez nią umowy o pracę, pomimo wcześniejszego zobowiązania się do jej niezawierania w okresie prowadzenia działalności gospodarczej są specyficzne i wyjątkowe. Wyjaśniła, że propozycję zawarcia umowy w zakresie specjalizacji otrzymuje się bardzo rzadko (co do zasady) po wielu latach. Wyjątkowo powstało nowe miejsce i otrzymała taką propozycję. Ubiegając się o to, nie była w stanie przewidzieć, kiedy nadarzy się kolejna taka możliwość. Wskazała, że w razie niepodpisania umowy straciłaby bezpowrotnie możliwość aplikowania na tę niezwykle rzadką specjalizację w trybie rezydenckim. Bezpośrednio po otrzymaniu pozytywnej decyzji w tej sprawie i na dwa miesiące przed podpisaniem umowy o pracę, wielokrotnie kontaktowała się z urzędem pracy, szukając rozwiązania zaistniałej sytuacji. W Ministerstwie Zdrowia dowiedziała się, że jedynym rozwiązaniem może być jednoczesne podpisanie umowy o pracę w czasie wymaganym odrębnymi przepisami, a następnie skorzystanie z urlopu bezpłatnego bez rozpoczęcia świadczenia pracy do daty określonej w umowie zawartej z urzędem pracy. Przedstawiła to rozwiązanie w urzędzie pracy, który początkowo uznał je za wystarczające, jednak dwa tygodnie przed podpisaniem umowy specjalizacyjnej wystąpił do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w celu uzyskania jego interpretacji. Z otrzymanej odpowiedzi wynikało, że nie ma możliwość zawarcia umowy w okresie pierwszych 12 miesięcy działalności gospodarczej, niezależnie od tego, czy pracownik będzie osiągał dochód, czy też korzystał z urlopu bezpłatnego. Termin otrzymania tej odpowiedzi (kilka dni przed podpisaniem umowy specjalizacyjnej) uniemożliwił jej uzyskanie oficjalnej interpretacji z Ministerstwa Zdrowia. Zarzuciła, że organy I i II instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności w sprawie. W ocenie skarżącej umowa, którą zawarła z urzędem pracy co do zasady ma charakter pomocowy i ma umożliwić podjęcie działalności gospodarczej w zakresie praktyki lekarskiej dentystycznej. Specjalizacja, którą kontynuuje również służy temu celowi. Zobowiązanie jej do zwrotu kwoty [...]zł, pomimo że przez znaczny okres trwania umowy nie doszło do podjęcia pracy, stanowi w jej ocenie nieprawidłową i krzywdzącą interpretację zastosowania zapisu umowy. Organom orzekającym w sprawie zarzuciła, że podeszły do sprawy formalistycznie, nieuwzględniając zasad logiki i doświadczenia życiowego. Zakaz podejmowania zatrudnienia miał charakter porządkowy i jego naruszenie w jej przypadku nie miało wpływu na realizację umowy podpisanej z urzędem pracy, celem której jest utworzenie działalności, aktywizacja zawodowa oraz zmniejszenie bezrobocia. Nadto wskazała, że wymienione główne założenia zostały w pełni zrealizowane, jak również obowiązek wypełniania wszystkich zobowiązań wobec organu. Podkreśliła, że do chwili obecnej firma, utworzona przy częściowym wsparciu z otrzymanych środków, działa nieprzerwanie i rozwija się na terenie powiatu [...], planując i tworząc sukcesywnie nowe miejsca pracy. Ma to przełożenie na zmniejszenie bezrobocia w większym wymiarze niż tylko forma samozatrudnienia. Zasadnym byłoby zatem uchylenie decyzji obu instancji w całości, ewentualnie umorzenie wnioskowanej kwoty. Zawarcie zaś aneksu do umowy w zakresie zwrotu jedynie części środków, tj. za okres po podjęciu zatrudnienia, wygeneruje zupełnie inną, niższą kwotę do spłaty. Skarżąca zgodziła się, że zawarcie przez nią przed upływem okresu 12 miesięcy od dnia rozpoczęcia działalności gospodarczej, umowy w celu rozpoczęcia specjalizacji stanowi naruszenie umowy zawartej z urzędem pracy, ale nie musi to wiązać się ze zwrotem całości otrzymanych środków, a jedynie ich częścią, proporcjonalnie do okresu wykorzystania. Zaznaczyła, że jedyną formą zatrudnienia lekarza rezydenta jest umowa o pracę i lekarz nie ma możliwości wyboru innej formy przeprowadzania procesu specjalizacyjnego. Po otrzymaniu skierowania do odbycia specjalistycznego kursu, lekarz ma bezwzględnie trzy miesiące na rozpoczęcie szkolenia, gdyż w przeciwnym razie traci możliwość ponownej aplikacji na jakąkolwiek specjalizację w trybie rezydenckim. Wskazała, że przy przyjęciu, że co do zasady naruszyła warunki umowy, pozostaje kwestia ustalenia wysokości kwoty do zwrotu, co do której istnieje w jej ocenie możliwość interpretacji i zawarcia aneksu do umowy i ustalenia kwoty zwrotu. Nie może przy tym pogodzić się z oceną zawartą w protokole z przebiegu posiedzenia Powiatowej Rady Rynku Pracy, z treści której wynika, że złożenie przez nią wniosku na szkolenie specjalistyczne było jej dobrowolnym wyborem, a tym samym musiała liczyć się z obowiązkiem zwrotu całej kwoty. W przypadku zwrotu całej otrzymanej kwoty straci sens pomocowy charakter umowy, jak również stracą swój sens zapisy statutu powiatowego urzędu pracy. Sprzeczny jest dla niej bowiem fakt, że urząd pracy z jednej strony zajmuje się aktywizacją lokalnego rynku pracy, rozwiązywaniem problemów społecznych i prowadzeniem monitoringu zawodów deficytowych, a jednocześnie pozostaje niewzruszony W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i podniósł, że organy błędnie zinterpretowały zapisy umowy dotyczącej zatrudnienia, tj. § 6 pkt 3 umowy. Faktycznie skarżąca nie świadczyła pracy i nie otrzymywała wynagrodzenia, a motywem powyższego była obowiązująca umowa. Pełnomocnik złożył zaświadczenie z dnia [...] 2019 r. i wniósł o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu na okoliczność faktycznego nie wykonywania przez skarżącą pracy, a także w celu zawarcia umowy o pracę, tj. chęci rozpoczęcia specjalizacji, nadto nie otrzymywania jakichkolwiek świadczeń w okresie obowiązywania tej umowy. Sąd postanowił, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., przeprowadzić dowód z zaświadczenia z dnia [...] 2019 r. zawnioskowany przez pełnomocnika strony skarżącej na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, powoływanej dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji sąd uznał, że skarga M. R. - B. jest nieuzasadniona. Istotę sporu w sprawie stanowi kwestia czy organy orzekające w sprawie zasadnie odmówiły skarżącej umorzenia określonej w decyzji kwoty pozostającej do zapłaty, przyznanej jej wcześniej na podjęcie działalności gospodarczej w zakresie praktyki lekarskiej dentystycznej. Zdaniem skarżącej, organy orzekające w sprawie błędnie zastosowały art. 76 ust. 7 w związku z art. 46 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w sytuacji, gdy osiągnięto cel umowy na przyznanie środków na prowadzenie działalności gospodarczej. Należy zauważyć, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 i 3, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 i 3, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Podkreślić również trzeba, że ze sformułowania "starosta może" wynika, że decyzja wydana na powołanej wyżej i przytoczonej podstawie prawnej ma charakter uznaniowy. To z kolei oznacza, że nawet w sytuacji gdyby strona spełniała kryteria umorzenia zaległości - organy administracyjne mają jedynie możliwość, a nie obowiązek umorzenia świadczeń w trybie art. 76 ust. 7 ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Uznaniowy charakter decyzji nie oznacza jednak dowolności, bowiem organy administracyjne przy wydawaniu takich decyzji powinny wyjaśnić, jakimi kryteriami się kierowały, przy czym wyjaśnienie to jest zwłaszcza istotne przy odmowie częściowego lub całkowitego umorzenia świadczeń. Kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że uzasadnienie odmowy umorzenia jest przekonywujące, tzn. wskazuje motywy działania organu w sposób spójny i logiczny, a organ podejmujący decyzję prawidłowo zgromadził materiał dowodowy. Wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznego uzasadnienia decyzji mają bowiem swoje źródła w zebranym materiale dowodowym, a dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, tj. nie jest dowolna. W tym zakresie należy zauważyć, że badając wymienione wyżej przesłanki art. 76 ust. 7 ww. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy organy miały na względzie dostarczone przez skarżącą dokumenty. I tak, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca posiada majątek ruchomy, tj. sprzęt komputerowy o wartości [...] zł i wyposażenie gabinetu dentystycznego o wartości [...] zł, a także środki finansowe na rachunku bankowym w wysokości [...] zł. W 2018 r. w okresie od stycznia do lipca skarżąca uzyskała miesięcznie następujące dochody z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w następującej wysokości: [...] zł (styczeń), [...] zł (luty), [...] zł (marzec), [...] zł (kwiecień), [...] zł (maj), [...] zł (czerwiec), [...] zł (lipiec). W dniu [...] sierpnia 2018 r. strona zawarła umowę o pracę na czas określony trzech lat od dnia [...] [...] 2018 r. do dnia [...] [...] 2021 r., tj. na czas odbywania szkolenia specjalizacyjnego w trybie rezydentury w dziedzinie stomatologii dziecięcej, z tytułu której otrzymuje wynagrodzenie zasadnicze w wysokości [...] zł brutto. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że firma skarżącej, utworzona przy częściowym wsparciu z otrzymanych środków działa w sposób nieprzerwany i rozwija się na terenie powiatu [...], tworząc tym samym nowe miejsca pracy. Skarżąca nie udokumentowała natomiast stałych wydatków, a jedynie obciążenie wynikające z zawartej umowy pożyczki z [...] Leasing S.A. z dnia [...] [...] 2017 r. Nie udokumentowała także swojej sytuacji rodzinnej, tj. osób pozostających na jej utrzymaniu. Jak słusznie zatem zauważyły organy orzekające w sprawie skarżąca posiada majątek, z którego można dochodzić należności. W konsekwencji niewystąpienia żadnej z przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 organ nie miał podstaw do umorzenia podlegającej zwrotowi kwoty. Podkreślić też należy okoliczność, na która uwagę zwracał również organ odwoławczy, że zawarcie przez skarżącą umowy z dnia [...] [...] 2017 r. nr [...] jest cywilnoprawną, dwustronną czynnością prawną. Tym samym wszelkie spory wynikające z tej umowy nie mogą być dochodzone w trybie administracyjnym, lecz w drodze postępowania cywilnego (§ 17 ww. umowy). Przedmiotem postępowania przed organami, a tym samym sądem administracyjnym, mogła być i była wyłącznie kwestia umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowych środków przyznanych na podjęcie działalności gospodarczej. Dlatego też zarzuty skargi dotyczące niedoniesienia się przez organ do możliwości zawarcia aneksu do umowy nr [...], czy szczególnego przypadku zaistniałego w niniejszej sprawie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Odnosząc się do kolejnego zarzutu nieodzwierciedlenia w protokole pełnego przebiegu posiedzenia powiatowej rady rynku pracy, rację należy przyznać organowi, że konieczność uzyskania opinii powiatowej rady rynku pracy odnośnie umorzenia należności nie oznacza, że opinia ta jest wiążąca dla organu orzekającego na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy. Starosta po uzyskaniu tej opinii, samodzielnie podejmuje decyzję w sprawie zastosowania ulgi w spłacie należności. W tej sytuacji Sąd uznał, że odmawiając skarżącej umorzenia wnioskowanej kwoty organy administracyjne nie naruszyły zasady uznania administracyjnego. Sąd podzielił stanowisko organów, że skarżąca nie wykazała takich okoliczności, które wyczerpują przesłanki z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Reasumując, w ocenie Sądu, Wojewoda podejmując zaskarżoną decyzję uczynił zadość wymogom przewidzianym w przepisach art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. i prawidłowo zastosował art. 76 ust. 7 ustawy. Mając powyższe na względzie Sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z obowiązującym prawem, a nie dostrzegając uchybień w przeprowadzonym postępowaniu ani pod względem uchybień prawa materialnego, ani procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie powołanych wyżej przepisów i art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.