II SA/Sz 572/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Wnioskiem z dnia 19 listopada 2018 r. sierż. szt. w st. spocz. M. M. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w S. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] r. Wniosek został przekazany do rozpatrzenia zgodnie z właściwością do komórki finansowej Komendy Policji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Miejski Policji w S. odmówił M. M. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy. Decyzję wydano na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610). Odpis decyzji został doręczony M. M. w dniu [...] r. Od powyższego rozstrzygnięcia M. M. złożył w dniu 4 marca 2021 r. odwołanie, wnosząc w nim o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw wprowadzono nowe brzmienie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji wskazując, iż ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości [...] części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku. Zmiana zasad obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest wykonaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), który orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze [...] części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Jak wskazał Trybunał, prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest w sytuacji zwolnienia ze służby. Celem ekwiwalentu jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi Policji faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów. Na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może dojść do sytuacji, w której nie zdołał on wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku służbowego. Wówczas jedyną formą rekompensaty za niewykorzystany urlop jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Trybunał Konstytucyjny uznał, że ekwiwalent będący substytutem niewykorzystanego urlopu powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Określony w art. 115a ustawy o Policji sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego powodował, że policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego otrzymywali około 73% dziennego uposażenia, czego, w ocenie Trybunału, nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną. Trybunał nie odroczył utraty mocy obowiązującej ww. przepisu, a zatem (w zakresie, w jakim określa on ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze [...] części miesięcznego uposażenia), utracił on moc obowiązującą z dniem ogłoszenia wyroku TK, tj. 6 listopada 2018 r. Organ II instancji wyjaśnił, że do kwestii stosowania w praktyce ww. przepisu odnosi się art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, który stanowi, że przepis art. 115a zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., tj. według mnożnika [...]. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 rok określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Mając za podstawę obowiązujący od 1 października 2020 r. stan prawny organ I instancji prawidłowo, zdaniem organu II instancji, nie przyznał byłemu funkcjonariuszowi żądanego wyrównania ekwiwalentu w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] r. Dopiero bowiem od dnia 1 października 2020 r. przepisy prawa powszechnego określają wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jaki przysługuje policjantowi zwalnianemu ze służby. Pismem z dnia 15 kwietnia 2021 r. M. M. wniósł skargę na ww. decyzję Komendanta Policji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący zarzucił kwestionowanemu orzeczeniu: - naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115 a ustawy o Policji w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, a przez to – pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, - uniemożliwienie realizacji gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Stosownie zaś do § 2 ww. przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W takim przypadku sąd uwzględnia skargę, mimo że wydane orzeczenie pogorszy sytuację skarżącego. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, poprzez stwierdzenie nieważności skarżonego aktu w związku z wydaniem go z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Merytoryczne rozpatrzenie odwołania od decyzji Komendanta Miejskiego Policji z dnia 9 lutego 2021 r. nastąpiło bowiem pomimo jego wniesienia z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Wyjaśnić przy tym należy, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów nastąpiło stosownie do art. 119 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. W art. 1 pkt 1 k.p.a. wskazano, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Zgodnie z art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Jak ustalono na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy decyzja Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] r. została doręczona skarżącemu w dniu 16 lutego 2021 r. Data ta wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru odpisu ww. decyzji (EPO) opatrzonego własnoręcznym podpisem skarżącego. W tym miejscu należy podkreślić, że zwrotne potwierdzenie odbioru ma walor dowodu z dokumentu urzędowego, o czym świadczy art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 1041 ze zm.), który stanowi, że potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez placówkę pocztową operatora wyznaczonego ma moc dokumentu urzędowego. Zatem obalić taki dokument można jedynie dowodem równorzędnym. Tym samym organ mając na uwadze taki dowód miał obowiązek przyjąć, że datą doręczenia decyzji organu I instancji jest data 16 lutego 2021 r. Przechodząc do dalszej analizy sprawy należy zauważyć, że w decyzji organu I instancji zawarto prawidłowe pouczenie o przysługującym od niej środku zaskarżenia, tj. poinformowano stronę, że od niniejszej decyzji służy jej odwołanie do Komendanta Policji, za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Policji w S., w terminie 14 dni od daty doręczenia tej decyzji. Tymczasem, odwołanie od decyzji Komendanta Miejskiego Policji, jak wynika z pieczęci na kopercie, w której nadano odwołanie, zostało złożone w dniu 4 marca 2021 r. Powyższe potwierdza również data sporządzenia odwołania, wynikająca z jego treści. Na podstawie stanu faktycznego sprawy należało zatem stwierdzić, że termin do wniesienia odwołania upłynął bezskutecznie w dniu 2 marca 2021 r., wobec tego wniesione w dniu 4 marca 2021 r. odwołanie nie powinno być merytorycznie rozpoznane. Podkreślenia wymaga, że warunkiem skuteczności czynności procesowej -polegającej na wniesieniu odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu przewidzianego do jej dokonania. Uchybienie tego terminu powoduje bezskuteczność takiego wniosku. Organ odwoławczy rozpatrujący sprawę w postępowaniu odwoławczym obowiązany jest, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania, w postępowaniu wstępnym zbadać, czy zostało ono wniesione w przewidzianym w ustawie terminie. W sytuacji zaś stwierdzenia, iż zostało ono wniesione po terminie obowiązany jest, stosownie do treści art. 134 k.p.a., stwierdzić tę okoliczność w ostatecznym postanowieniu. Uchybienie zaś temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania wniesionego po terminie stanowi rażące naruszenie prawa. Warto przy tym przytoczyć, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że "obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu odwoławczym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne" (patrz: wyrok NSA z 30 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 2294/96, Lex nr 45698). Podsumowując, skarżący nie dochował w sprawie terminu przewidzianego na złożenie odwołania. Zatem, stosownie do art. 134 k.p.a., organ rozpatrujący ten środek zaskarżenia obowiązany był wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Rozpatrzenie zaś środka zaskarżenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony - co miało miejsce w niniejszej sprawie - stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu decyzji, od której nie przysługują zwykłe środki zaskarżenia (odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), a więc decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 k.p.a.). Wskazana przyczyna nieważności zaskarżonej decyzji jest okolicznością przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja - jak wykazano - nie powinna być wydana, wszelkie więc zarzuty skargi jej dotyczące uchylają się spod kontroli sądu. Sąd mógł także wydać rozstrzygnięcie na niekorzyść strony skarżącej, gdyż w sprawie stwierdził naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.