II SA/Sz 573/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012r. sprawy ze skargi K. B. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I uchyla zaskarżoną decyzję, II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących K. B. i M. B. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [..] r., nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 143 ust. 1 i 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust.1, 1a, ust. 2 i 3, art. 150 ust. 5, art. 154 ust. 1, ust. 2 i 3, art.156 ust. 1 i 1a, art. 157 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. B. i M. B. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] r., znak: [...] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty adiacenckiej należnej Gminie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że organ pierwszej instancji ustalił jednorazową opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, którą K. B. i M. B. - właściciele działki nr [...] położonej w obrębie [...] miasta , zobowiązani byli uiścić na rzecz Gminy i Miasta . Podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej był stwierdzony w operacie szacunkowym z dnia [...] r. przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego S. M. wzrost wartości tej nieruchomości wskutek wybudowania drogi - ulicy [...] w[...] , z której korzysta i do której dostęp posiada działka nr [...] . Nie zgadzając się z zapadłym w sprawie rozstrzygnięciem, K. i M. B. wnieśli od niego odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego . W ocenie strony odwołującej się brak jest podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej w tak dużej wysokości. Odwołujący się wskazali, że domagają się oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i "ponownego przeliczenia opłaty adiacenckiej". Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r., wskazało, że możliwość ustalenia przez organ wykonawczy gminnej jednostki samorządu terytorialnego opłaty adiacenckiej powstaje już na tej tylko podstawie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek rzeczywistego wybudowania danego urządzenia infrastruktury technicznej. Zgodnie bowiem z przepisem art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Wybudowanie sieci wodociągowej, sieci kanalizacyjno-sanitarnej czy drogi skutkuje wzrostem wartości rynkowej danej nieruchomości i powoduje możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. Kolegium wskazało dalej, że w niniejszej sprawie okolicznością niewątpliwą i całkowicie bezsporną jest to, że na skutek wybudowania drogi (nawierzchni ciągu pieszo-jezdnego wraz z wjazdami z kostki brukowej betonowej, nawierzchni chodników z kostki brukowej betonowej, wykonania podbudowy betonowej) wraz z branżą sanitarną (studzienki ściekowe uliczne betonowe, kanał z rur PCV) - ulicy [...] w [...] i stworzenia możliwości korzystania z niej, zwiększyła się wartość rynkowa majątku strony. Przedmiotowa działka nr [...] , stanowiąca własność K. i M. B., znajduje się przy ul. [...] i [...] w [...] . Istnieje do niej dostęp od wybudowanej ulicy [...] , co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w szczególności mapy geodezyjnej). Wybudowanie tych urządzeń niewątpliwie zwiększyło wartość rynkową działki, co zdaniem organu, jest przesądzające dla możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy podkreślił, że samo tylko stworzenie takiej możliwości, czyli np. wybudowanie publicznej sieci wodociągowej, sieci kanalizacyjnej, wybudowanie drogi przesądza o powstaniu obowiązku uiszczenia opłaty. Opłata ta ma bowiem charakter obligatoryjny (obowiązkowy), wynikający bezpośrednio z aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest ustawa, a jej obowiązek istnieje niezależnie od tego, czy właściciel nieruchomości w ogóle korzysta, bądź ma zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. Ważne jest stworzenie możliwości korzystania z wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. Zdaniem Kolegium, z akt sprawy bezspornie wynika, że protokolarny odbiór końcowy inwestycji "Budowa ulicy [...] i w części ulicy [...] w [...] " - wykonanych dla Gminy i na jej koszt - nastąpił w dniu [...] r. Z dokumentacji wynika również, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana. Zrealizowanie tego zadania spowodowało obiektywny wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, co potwierdziła opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego S. M. z dnia [...]r., sporządzona w formie operatu szacunkowego, na zlecenie Gminy . Zgodnie z opinią rzeczoznawcy, różnica w wartości nieruchomości przed i po budowie drogi wynosi [...] zł (wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, po wybudowaniu - [...] zł). Na podstawie uchwały nr XI/59/07 Rady Miejskiej z dnia 6 lipca 2007r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopom. z 2007r., nr 99, poz. 1717) stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej wynosi 28 % wzrostu wartości nieruchomości. Opłatę adiacencką ustalono zatem w kwocie [...] zł. Kolegium podkreśliło dalej, że zawiadomieniem z dnia[...] . (doręczonym w dniu [...] r.) K. i M. B. zostali poinformowani o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym, złożenia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty oraz o stwierdzonym przez rzeczoznawcę wzroście wartości nieruchomości, a także o właściwych przepisach uchwały Rady Miejskiej z 6 lipca 2007r. Organ odwoławczy podał, że artykuł 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami nakłada na właściciela gruntów wręcz obowiązek partycypowania w kosztach budowy dróg, urządzeń komunalnych, kanalizacyjnych, energetycznych, gazowych i innych, stosownie do wzrostu wartości tych gruntów, wywołanego wybudowaniem tej drogi, bądź urządzeń. Przepis ten stanowi, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 ww. ustawy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2). Zatem, aby możliwe było naliczenie opłaty adiacenckiej, muszą zaistnieć łącznie następujące przesłanki: - określenie w drodze uchwały rady gminy (miasta) stawki procentowej opłaty adiacenckiej (nie wyższej niż 50%), - zrealizowanie inwestycji zakończonej podpisaniem protokołu końcowego odbioru robót oraz stworzeniem możliwości podłączenia się do wybudowanych urządzeń lub korzystania z wybudowanej drogi, - wzrost wartości nieruchomości gruntowej z tytułu budowy drogi, bądź też budowy poszczególnego urządzenia infrastruktury technicznej stwierdzony w operacie szacunkowym przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. W ocenie Kolegium, wyżej wymienione przesłanki zaistniały w niniejszej sprawie. Wobec tego powstały także przesłanki do ustalenia w decyzji administracyjnej opłaty adiacenckiej. Tym samym niezasadny jest zarzut odwołujących się - w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim operatu szacunkowego - że wybudowanie drogi nie wpłynęło na wartość nieruchomości w przedstawionym w operacie wymiarze. Organ odwoławczy podał również, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 5 ww. ustawy, określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy sporządzają opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Zatem obligatoryjnym i jedynym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia konkretnej wysokości opłaty adiacenckiej jest wycena sporządzona przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Wycena ta jest pisemną opinią dotyczącą wartości określonej nieruchomości, zawierającą fachowe i specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazującą czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę, związane z określeniem wartości nieruchomości. Zasadniczym, a właściwie jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej jest właśnie operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium nie podzieliło natomiast zarzutu niepoinformowania strony o działaniach związanych z oględzinami nieruchomości oraz braku doręczenia uwierzytelnionego odpisu operatu szacunkowego. Zdaniem organu nie jest konieczne, aby strona była informowana o oględzinach nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego i brała udział w takich oględzinach. Strona miała natomiast zapewniony czynny udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym, w tym między innymi w dniu [...] r. zapoznała się ze sporządzonym operatem szacunkowym. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego sposobu wyceny, organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające i dowodowe w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W odpowiedzi na zarzuty odwołujących się, rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] r. wniósł szczegółowe wyjaśnienia co do metody sporządzenia operatu szacunkowego. W opinii Kolegium, organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zdaniem organu operat szacunkowy dotyczący przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...] ) pod względem formalnym jest poprawny i zgodny z obowiązującymi przepisami, posiada tym samym wartość dowodową. Organ odwoławczy zauważył nadto, że wycena wartości przedmiotowej nieruchomości została niewątpliwie dokonana przez uprawnionego do tego rzeczoznawcę majątkowego (uprawnienia nr [...] ). Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wnioski wynikające ze sporządzonego operatu są logiczne i jednoznacznie potwierdzają okoliczność, że wartość prawa własności nieruchomości gruntowej wzrosła. Operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie odpowiada ustawowym wymogom, spełnia warunki określone w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z dnia 22 września 2004r., nr 207, poz. 2109 ze zm.). Przedstawione przez biegłego wyliczenia, zdaniem organu, ewidentnie wskazują, że wzrosła wartość działki nr [...] przy dokonywaniu jej wyceny dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. W wycenie wartość prawa własności gruntu określono podejściem porównawczym przy zastosowaniu metody porównywania parami. Dokonując tego rzeczoznawca przyjął do porównania transakcje nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu i położeniu oraz zbliżonej funkcji i lokalizacji na terenie miasta. Oceniając operat szacunkowy słusznie, zdaniem Kolegium, nie znaleziono podstaw do zakwestionowania sporządzonej wyceny nieruchomości, a operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie spełnia opisane wyżej kryteria poprawnej wyceny. W wykonanym operacie szacunkowym wskazano bowiem właściwe podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne jego sporządzenia. Zbadano szczegółowo stan prawny przedmiotowej nieruchomości, dokonano opisu nieruchomości według stanu przed i po wybudowaniu drogi, wskazano i uzasadniono sposób i metodę wyceny. Dokonano prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, zatem odpowiada on wymogom technicznym określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że przy dokonywaniu wyceny rzeczoznawca uwzględnił warunki lokalne nieruchomości wpływające na jej wartość. Rzeczoznawca w wycenie uwzględnił następujące warunki dotyczące działki: lokalizacja - przeciętna (szczegółowe położenie nieruchomości, sąsiedztwo zabudowy i dojazdu), kształt i topografia - przeciętne, funkcja działki - podstawowa mieszkaniowa wraz z usługami bez ograniczeń, dostęp do infrastruktury technicznej - dobry (instalacja wodno - kanalizacyjna, energia elektryczna, droga utwardzona). Rzeczoznawca podkreślił, że przy szacowaniu nieruchomości oparł się na danych rynku lokalnego oraz we właściwy sposób dokonał wyboru nieruchomości do analizy porównawczej. Wyceny poszczególnych działek mają bowiem bardzo indywidualny charakter. Nie ma zatem znaczenia zarzut, że rzekomo właściciele nieruchomości przy ul. [...] mieli naliczane opłaty wielokrotnie niższe. Reasumując Kolegium uznało, że fakt wzrostu wartości nieruchomości oraz wysokość tego wzrostu został należycie udowodniony, a ustalenia stanu faktycznego sprawy nie budzą wątpliwości. K. B. i M. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając jej naruszenie: art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów i niewyjaśnienie ich poprzez wnikliwą analizę i rzetelną ocenę; art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na wycenie nieruchomości pod dyktando organu zlecającego sporządzenie operatu, co jest sprzeczne z zasadą bezstronności w wycenie oraz uwzględnienie infrastruktury istniejącej przed przebudową jako czynnika wzrostu wartości nieruchomości (branża sanitarna); art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na wszczęciu postępowania z tytułu wybudowania drogi, mimo tego że wykonana inwestycja w myśl obowiązujących przepisów była przebudową drogi, a nie jej budową. Mając powyższe na uwadze K. B. i M. B. wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że połączenie drogowe ulicami [...] (czyli właśnie ulica [...] ) wykonane zostało wiele lat temu i przez cały ten okres droga była eksploatowana. Początkowo była to droga gruntowa. W [...] r. ułożone zostały płyty YOMB, które uprzednio ułożone były na ulicy [...] i zostały przeniesione na ulicę [...] w czasie zmiany nawierzchni ulicy [...] . W [...] r. jezdnia została jedynie utwardzona kostką betonową i na niewielkim odcinku ulicy [...] ułożony został chodnik. W świetle powyższego, zdaniem K. B. i M. B., nie ma żadnego uzasadnienia twierdzenie organu, że "w wyniku dokonanej analizy stwierdzono, iż wartość działki nr [...] wzrosła na skutek wybudowania drogi wraz z branżą sanitarną", ponieważ jej nie wybudowano, tylko przebudowano, a branża sanitarna istniała już wcześniej. W opinii skarżących organ II instancji nie podjął nawet próby rozstrzygnięcia na gruncie obowiązujących przepisów prawa, czy wykonana inwestycja była budową, czy przebudową drogi (czyli zmianą nawierzchni), co jest warunkiem koniecznym do ustalenia zasadności wymierzenia opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do operatu szacunkowego K. B. i M. B. podnieśli, że Kolegium dokonało jego oceny tylko pod względem formalnym. Nie zweryfikowano operatu szacunkowego w części dotyczącej opisu technicznego drogi przed i po wykonaniu inwestycji w oparciu o ustalony stan faktyczny, a niezgodność ta zadecydowała o całym przebiegu wyceny. Zdaniem skarżących żaden z ich zarzutów dotyczący operatu szacunkowego nie został rozpatrzony przez Kolegium, co jest sprzeczne z orzecznictwem sądów administracyjnych, gdzie przyjmuje się, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 K.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Organ nie może ograniczyć się do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz zobowiązany jest sprawdzić, czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna, a cena organu w ww. zakresie powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a."). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1P.p.s.a.). Przy tak zakreślonej kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesiona skarga jest zasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102 poz. 651), zwanej dalej "u.g.n". Zgodnie z art. 4 pkt 11 powołanej ustawy, przez opłatę adiacencką rozumie się opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków pochodzących m.in. ze Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, budżetu Unii Europejskiej lub źródeł zagranicznych podlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem lub podziałem nieruchomości. Z kolei art. 144 u.g.n. zobowiązuje do uiszczenia tej opłaty właścicieli nieruchomości lub ich użytkowników wieczystych jako formę ich uczestnictwa w kosztach budowy infrastruktury technicznej. Ustawodawca wyjaśnił przy tym w art. 143 ust. 2 u.g.n., że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlega decyzja ustalająca opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, należną od właścicieli działki nr [...] położonej w obrębie nr [...] miasta [...] przy ul. [...] w [...] - K. i M. B., w związku ze wzrostem wartości tej nieruchomości spowodowanym wybudowaniem drogi ul. [...] w [...] . Zauważyć należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji legalnej pojęcia "budowa drogi", o którym mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n. Wedle reguł wykładni systemowej odwołać się należy do ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), w której ustawodawca odróżnia pojęcie "budowy drogi" od pojęcia "przebudowy drogi". Na podstawie art. 4 pkt 17 o drogach publicznych, budowa drogi oznacza wykonanie połączenia drogowego między określonymi miejscami bądź miejscowościami, a także jej odbudowę lub rozbudowę. Natomiast z art. 4 pkt 18 tej ustawy wynika, że przebudowa drogi polega na wykonywaniu robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej już drogi, niewymagającej zmiany granic pasa drogowego. Przedłożone Sądowi akta administracyjne sprawy zawierają operat szacunkowy oraz uwierzytelnione odpisy dwóch dokumentów dotyczących zrealizowanej inwestycji drogowej: protokołu końcowego odbioru inwestycji pn. "Budowa ulicy [...] i w części ulicy [...] w [...] " sporządzonego w dniu [...] r. z którego wynika, że zakres rzeczowy odbioru obejmował branżę drogową (wykonanie nawierzchni ciągu pieszo-jezdnego wraz z wjazdami z kostki brukowej betonowej, nawierzchni chodników z kostki brukowej betonowej oraz wykonanie podbudowy betonowej) oraz branżę sanitarną ( studzienki ściekowe uliczne betonowe wraz z osadnikiem bez syfonu, kanał z rur PCV)oraz protokołu końcowego odbioru robót sporządzonego w dniu [...] r. dotyczącego robót objętych umową nr [...] z dnia [...] r., "Budowa dróg w [...] - ul. [...] etap", których zakres- co wynika z treści protokołu, został określony w dzienniku budowy. Z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego S. M. pomimo wskazania, że stan nieruchomości określono na dzień [...] r. i [...] [...] r. nie wynika jaki był stan drogi przy której położona jest nieruchomość skarżących, czy była to wyłącznie droga gruntowa, czy też utwardzona- jak wskazują skarżący płytami YOMB. Sporządzający operat podał, że stan nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury oraz po jej wybudowaniu ustalił na podstawie stanowiących załącznik do operatu protokołów odbioru. W świetle materiału zgromadzonego w aktach sprawy trudno jest, w ocenie Sądu, z całą pewnością stwierdzić, że rozważana inwestycja polegała na budowie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jakkolwiek jest stosunkowo obszerne, to jednak jest na tyle ogólnikowe, że nie zawiera żadnych informacji wskazujących na rozmiar i charakter wykonanych prac. Organ wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty adiacenckiej korzystając ze szczątkowych akt dotyczących inwestycji zrealizowanej przy ul. [...] w [...] , z których nie wynika jaki był rzeczywiście zakres robót budowlanych. W oparciu o przedłożone przez organ I instancji dokumenty, w tym operat szacunkowy wraz z załącznikami, nie można było precyzyjne zweryfikować zakresu robót budowlanych, a tym samym prawidłowo określić z jakiego tytułu skarżący mają uiścić opłatę: z tytułu budowy drogi, czy z tytułu przebudowy drogi. Przy tak wadliwie ustalonym stanie faktycznym nie sposób przyjąć właściwą kalifikację prawną, czy przedsięwzięcie nie wyczerpuje opisu z art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych, co z kolei oznaczałoby, że w rozpoznawanej sprawie doszło wyłącznie do przebudowy istniejącej drogi. Z takimi pracami ustawodawca nie wiąże jednak, w świetle art. 144 w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n., obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Dodać również należy, że rzeczoznawca majątkowy korzystając- jak sam stwierdził w piśmie z dnia [...] r.- z załączonych do operatu protokołów odbioru inwestycji, nie był w stanie ustalić stanu nieruchomości przed zrealizowaniem robót opisanych w tych protokołach. W świetle powyższych rozważań, Sąd nie ma wątpliwości, że organy administracji publicznej nie zebrały i nie rozważyły materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Przede wszystkim wadliwie zostały ustalone okoliczności związane z charakterem prowadzonych prac, tj. budową lub przebudową drogi. Ustalenia oparatu szacunkowego wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami rzeczoznawcy w tej materii okazały się również niewystarczające. Zgodnie z art. 7 K.p.a. organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności, podejmując kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Uszczegółowienie tej zasady stanowi art. 77 §1 K.p.a., zgodnie z którym materiał dowodowy należy w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć go jako całość. Nadto z przepisu art. 80 K.p.a., wprost wynika, że dopiero na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego możliwe jest uznanie, czy dana okoliczność została w istocie udowodniona. Uchybienie tym obowiązkom stanowi zatem wadę postępowania, która może mieć istotny wpływ na jej wynik. Opisane powyżej wady zaciążyły szczególnie na poprawności kontrolowanych przez Sąd decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 ust. 1 u.g.n., burmistrz może w drodze decyzji ustalić omawianą opłatę adiacencką. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "może" oznacza chęć pozostawienia organom administracji publicznej pewnego marginesu swobody decyzji, która w takim przypadku zależy od uznania administracyjnego. Taka konstrukcja prawna wcale nie oznacza jednak pełnej dowolności działań organów. Ustawodawca nakłada bowiem na nie obowiązek szczególnie wnikliwego i logicznego uzasadnienia, tak aby sprawa została załatwiona z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Uznanie administracyjne wymaga wskazania przesłanek skorzystania z niego, a fakt ten jest poddany kontroli sądowej, podobnie jak spójność argumentacji. Z akt sprawy wynika natomiast, że stan faktyczny ustalono w sposób wadliwy (kwestia budowy drogi) i niekompletny ( zakres robót). W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję ( pkt I) ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 143 ust. 2 i art. 145 ust. 1 u.g.n. oraz ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 7 , art. 77 §1 i art. 80 K.p.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy administracji publicznej powinny wziąć pod uwagę ocenę prawną Sądu odnoszącą się do prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, w szczególności dokonać prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a więc ustalić, czy wykonane prace stanowiły w istocie budowę, czy przebudowę drogi. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 P.p.s.a. ( pkt II), natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. ( pkt III).