II SA/Sz 573/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Gminy O. kwotę [...]([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...] udzielił Gminie O. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód poprzez wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych do ziemi w działce nr [...] obręb [...], z projektowanej komunalnej oczyszczalni ścieków w B. w ilości: [...] (pkt II decyzji). Jednocześnie w punkcie I decyzji udzielono Gminie pozwolenia na wykonanie urządzenia wodnego – prefabrykowanego wylotu betonowego ścieków oczyszczonych na teren działki nr [...], obręb [...]. Dyrektor Z. Z. P. G. W. W. P. S. pismem z dnia [...] r., stanowiącym informację roczną, na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, ustalił G. O. opłatę stałą w wysokości [...] zł za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi za okres od [...] r. do [...] r. Ustalając opłatę organ wskazał, że jej wysokość została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r. w ilości [...] m3/h i wynoszącego po przeliczeniu [...] m3/s. W złożonej, z zachowaniem terminu, reklamacji G. O. zakwestionowała zasadność naliczenia opłaty za wprowadzanie ścieków, ustaloną w powołanej informacji rocznej. Gmina podniosła, że przedmiotowa opłata nie powinna być naliczona, gdyż nie rozpoczęto inwestycji, dla której zostało wydane pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej: "K.p.a.", D. Z. Z. P. G. W. W. P. w S. ustalił G. O. opłatę stałą za okres od [...] r. do [...] r. w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie uznał złożonej reklamacji. Wyjaśnił ponadto, że G. O. posiada pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] r., wydane przez Starostę G. , które jest ważne do dnia[...] r. i dlatego Gmina do czasu wygaśnięcia ww. pozwolenia zobowiązana jest ponosić roczną opłatę stałą w wysokości [...] zł. Zdaniem organu, opłatę stałą za usługi wodne ustala się na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a nie na podstawie stanu faktycznego, o czym stanowi art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. Przepis ten nie wyłącza z opłaty stałej przypadków, gdy przedsięwzięcie nie zostało jeszcze zrealizowane. Opłata ta stanowi rekompensatę za gotowość środowiska wodnego, a nie za rzeczywiste korzystanie. Organ nadmienił, że G. O. nie zrzekła się, ani nie wygasiła pozwolenia wodnoprawnego. Wobec nieuznania reklamacji, zaistniała przesłanka do określenia opłaty za usługi wodne. Powyższą decyzję G. O. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie w całości i o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu. Skarżąca zarzuciła brak podstaw do naliczenia ww. opłaty, ponieważ zgodnie z art. 268 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo Wodne opłaty za usługi wodne pobiera się za "wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi", a nie za sam zamiar inwestora lub istnienie możliwości ich wprowadzania stosownie z tytułu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem strony skarżącej, w ustawie Prawo wodne nie żadnego powiązania opłaty za usługi wodne z wydaniem pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne jest jedynie dokumentem niezbędnym do rozpoczęcia inwestycji w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, ale samo w sobie nie przesądza, że faktycznie ścieki będą odprowadzane. Gmina podkreśliła, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 268 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo Wodne aby powstał obowiązek zapłaty za usługi wodne musi faktycznie zaistnieć wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Skarżąca Gmina zakwestionowała także sposób wyliczenia wysokości opłaty stałej w wyniku przyjęcia przez organ do obliczeń parametru [...] m3/h, co daje po przeliczeniu [...] m3/s. Według skarżącej, powinien zostać przyjęty parametr [...] m3/rok, co daje po przeliczeniu [...] m3/s. Skarżąca podniosła, że skoro wyliczana opłata ma charakter roczny, zatem należy uwzględnić parametr [...], mimo że ustawa nie precyzuje wprost, który parametr powinien być brany pod uwagę. Przyjęcie przez organ do wyliczeń parametru określonego dla [...] m3/h jest niewłaściwe, ponieważ nigdy nie jest ten parametr osiągany w systemie ciągłym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej "P.p.s.a."). Kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanego powyżej kryterium zgodności z prawem wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną jej rozstrzygnięcia, tj. ustalenia stronie skarżącej wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód za okres od [...] do [...] r. w wysokości [...] zł, stanowił art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne. Według rzeczonego przepisu: "Wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s." Analiza treści przytoczonego powyżej przepisu doprowadziła Sąd do przekonania, że rację ma strona skarżąca, że opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód ustala się tylko w przypadku faktycznego wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, a nie za samą możliwość ich wprowadzania stosownie do zapisów pozwolenia wodnoprawnego. Zgodzić wypada się ze strona skarżącą, że świadczy o tym użycie w jego treści zwrotu "za wprowadzanie". Taki zapis powinien być odczytywany w ten sposób, jak słusznie wskazała stroną skarżąca, że tylko faktyczne wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi rodzi obowiązek ponoszenia stosownych opłat. Jeżeli zachodzi taka sytuacja, jak w przedmiotowej sprawie, że decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym zawiera dwa rozstrzygnięcia, tj. pozwolenie na szczególne korzystanie z wód poprzez wprowadzanie oczyszczonych ścieków oczyszczonych do ziemi oraz pozwolenie na wykonywanie urządzenia wodnego – prefabrykowanego wylotu betonowego ścieków oczyszczonych na teren działki nr [...], obręb [...] B. , to przed ustaleniem opłaty za wprowadzanie ścieków do wód organ powinien sprawdzić, czy doszło do wykonania tego urządzenia wodnego i wprowadzenia ścieków do wód. Wbrew twierdzeniu organu, w rozpoznawanej sprawie sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego nie stwarza możliwości szczególnego korzystania z wód, skoro pozwolenie to obejmuje również zgodę na wybudowanie urządzenia wodnego mającego odprowadzać ścieki. Wydanie zaskarżonej decyzji bez wyjaśnienia wskazanej okoliczności narusza przepis art. 7 K.p.a. stanowiący, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ta podstawowa reguła nakazuje poznanie prawdy, która jest przesłanką prawidłowego dokonania ustaleń faktycznych. Powyższy przepis pozostaje w związku z art. 77 § 1 K.p.a. nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. Zdaniem Sądu, trafny jest również drugi zarzut skargi, że organ nieprawidłowo dokonał wyliczenia wysokości przedmiotowej opłaty. Zauważyć należy, że na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s, która może być zrzucona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Nie budzi wątpliwości przyjęta do wyliczenia opłaty stawka jednostkowa wynikająca z rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach. Natomiast wątpliwości interpretacyjne budzi maksymalna ilość ścieków, która może być wprowadzona do wód lub do ziemi, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] r. udzielone stronie skarżącej wskazuje bowiem dwa maksymalne poziomy ilości odprowadzonych ścieków [...] m3/h oraz [...] m3/rok. Według organu, przy obliczaniu opłaty stałej winien zostać uwzględniony maksymalny zrzut godzinowy, zaś zdaniem strony skarżącej bardziej dla niej korzystny - zrzut roczny. Ustawodawca nie wskazał, który z dwóch wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. W takim przypadku, zdaniem Sądu, pod uwagę należy wziąć przepis art. 7a K.p.a., zgodnie z którym: § 1. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. § 2. Przepisu § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Przeprowadzona analiza art. 7a K.p.a. oraz art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne doprowadziła Sąd do wniosku, że organ administracji wodnej, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi maksymalny godzinowy wskaźnik tego zrzutu przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia. W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji również z naruszeniem przepisu art. 7a § 1 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Dodatkowo wskazać można, że w ocenie Sądu w sprawie określenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 ww. ustawy. Ponownie rozpoznając reklamację wniesioną przez skarżącą Spółkę od informacji rocznej organu z dnia [...] r., organ stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.