II SA/Sz 575/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2006r. sprawy ze skargi Zakładów [...] na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zaprzestania wywozu z terytorium Polski odpadów w postaci [...] I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, II. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Zakładów [...] kwotę [...] zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniu [...] r. wydał zarządzenie pokontrolne Nr [...] adresowane do Prezesa Zarządu Spółki A.. Powołując się na art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jednolity Dz. U. Nr 112 z 2002 r., poz. 982 ze zm.) w związku z ustaleniami kontroli przeprowadzonej w okresie [...]-[...]r., w Spółce A. z siedzibą w [...] – zarządził zaprzestanie wywozu z terytorium Polski odpadów w postaci [...] o kodzie [...] do czasu uregulowania tego wywozu zgodnie z art. 6-8 Rozporządzenia Rady Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w okresie [...].-[...] r. w Spółce A. stwierdzono, że wywóz odpadów w postaci [...] o kodzie [...] odbywa się tylko na podstawie dokumentu wagowego i faktury VAT. Zgodnie z Rozporządzeniem Rady Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar (Dz. Urz. WE L 30 z 6 lutego 1993 r.) odpad poprodukcyjny w postaci [...] o kodzie [...] należy zakwalifikować jako odpad z wykazu [...] o kodzie [...]. W związku z powyższym wywóz ww. odpadów do krajów członkowskich UE i OECD wymaga procedury zgłoszenia wysyłki odpadów zgodnie z art. 6-8 ww. rozporządzeniem Rady Nr [...]. W uzasadnieniu zawarto też informację, że "niniejsze zarządzenie stanowi przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisu o ochronie środowiska", a także wskazano, że o wykonaniu obowiązków nałożonych tymże zarządzeniem należy poinformować Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w terminie do [...] r. Zarząd Spółki A. zgodnie z pouczeniem zawartym w zarządzeniu w dniu [...] r. złożył do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wniosek o usunięcie naruszenia prawa spowodowanego wyżej opisanym zarządzeniem pokontrolnym. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że przywołane w zarządzeniu rozporządzenie Rady [...] Nr [...] dotyczy transgranicznego przesyłania odpadów przeznaczonych do usuwania lub odzysku natomiast wytwarzany w Spółce A. [...] jest wysyłany na eksport jako jeden z produktów, który bez dalszej przeróbki stanowi surowiec do produkcji np. [...] a zatem nie mają zastosowania przepisy dyrektyw i rozporządzeń dotyczących międzynarodowego obrotu odpadami. Zdaniem strony należy odróżnić określenie odpad od określenia produkt. Zgodnie z definicją odpadu dana substancja lub przedmiot należący do jednej z grup określonych w zał. nr [...] do Dyrektywy [...] z dn. [...] r. (Dz. U. UE L.91.78.32) zmieniającej dyrektywę [...] z dnia [...] r., staje się odpadem wtedy, gdy posiadacz wyzbywa się jej, zamierza się pozbyć lub też, której pozbycie jest wymagane. Definicja ta odpowiada definicji odpadu zawartej w art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach z dnia 27.04.2001 r. (Dz. U. Nr 62, poz. 628). Pozbycie nie zachodzi w przypadku, gdy dana substancja bez dalszej obróbki, rozumianej jako jedna z metod odzysku może bezpośrednio i bez szkodliwego wpływu na środowisko zostać użyta jako produkt/towar. Zgodnie z art. 1 w/w dyrektywy Rady w sprawie odpadów unieszkodliwianie oraz odzysk oznaczają wszelkie działania przewidziane w załącznikach [...] i [...]. Strona powołała się ponadto na załącznik do decyzji Komisji z dnia [...] r. dotyczący standardowego listu przewozowego określonego w rozporządzeniu Rady Nr [...] ([...]) i rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30.09.2004 r. (Dz. U. Nr 215, poz. 2189), w którym wyszczególniono wykaz skrótów stosowanych w formularzach zgłoszeniowych zarówno dla operacji unieszkodliwiania poz. od [...] do [...] jak i dla operacji odzysku poz. od [...] do [...]. Żadna z tych operacji nie zachodzi u odbiorców w eksportowanym [...]. Zdaniem strony nie ma jednoznacznego określenia w prawie unijnym, że przedmiotowy [...] jest odpadem umieszczonym na tzw. liście [..] kod [...], czyli wymagającym wcześniejszego zgłoszenia, jedynie w ustawodawstwie polskim jednoznacznie jest wyszególniony [...] pod kodem [....]. Reasumując strona stwierdziła, że jej zdaniem brak jest zasadności wydania przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego powołującego się na art. 6-8 rozporządzenia Rady Nr [...]. W dniu [...] r., wobec nie udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Prezes Zarządu Spółki A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na wyżej opisane zarządzenie pokontrolne domagając się jego uchylenia jako naruszającego prawo oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie jest prawdziwe stwierdzenie podane w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego, iż wywóz [....] odbywa się tylko na podstawie dokumentu wagowego i faktury VAT, Spółka A. prowadzą bowiem sprzedaż [...] na podstawie zawartych umów/kontraktów oraz każdorazowo wystawionych listów przewozowych. W dalszej części skargi powtórzono dosłownie argumentację zawartą w wcześniej złożonym do organu wniosku o usunięcie naruszenia prawa, a ponadto powołano się na oświadczenia odbiorców (kupujących) [...], którzy jednoznacznie stwierdzają, iż zużywają produkt do celów produkcyjnych. Do skargi dołączono dwa pisma z [....] r. każde sporządzone w języku angielskim bez tłumaczenia: sygnowane jako [....]. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym. Odnosząc się do argumentacji skargi organ stwierdził, że interpretacja przepisów umieszczona na stronie internetowej Inspektoratu Ochrony Środowiska, którą dołączono do odpowiedzi na skargę, wcale nie jest tak jednoznaczna jak twierdzi strona, aby stwierdzić, że dana substancja lub przedmiot jest produktem, należy udowodnić w sposób nie budzący wątpliwości, że: 1. substancja lub produkt posiada pierwotne przeznaczenie, 2. substancja lub produkt była lub będzie użyta faktycznie w odpowiedni sposób. Na okoliczność spełnienia powyższych warunków strona winna przedstawić stosowne potwierdzenie wydane przez organ władzy w kraju odbiorcy lub opinię rzeczoznawcy. Potwierdzeniem takim nie może być oświadczenie odbiorcy towaru. Pismem procesowym z dnia [...] r. (data wpływu do Sądu) radca prawny ustanowiony pełnomocnikiem strony skarżącej rozszerzył argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi podnosząc, że istotą sporu jest odmienne traktowanie przez strony substancji chemicznej o nazwie [...], który jest produktem ubocznym w produkcji [...] (inaczej zwanego [...]) produkowaną przez Spółkę A.– wykorzystywaną do produkcji [...], wyrobów z [...], [...], itd. Zdaniem strony skarżącej organ administracji narusza definicję odpadów zawartą w rozporządzeniu Rady Nr [...] jak i w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Substancje i przedmioty, które bez dalszej obróbki mogą bezpośrednio i bez szkodliwego wpływu na środowisko zostać użyte jako produkt z reguły nie są odpadami, jednakże pod warunkiem, że dla danych substancji możliwe jest stwierdzenie, iż posiadają one pierwotne przeznaczenie i zostają zużyte w odpowiedni sposób lub zostaną w tym celu przekazane. [...] jest taką właśnie substancją, ponieważ bez dalszej obróbki stosowany jest w wielu gałęziach przemysłu zarówno w surowej formie lub jako pierwotny surowiec do produkcji gamy produktów pochodnych. Początkowo [...] był uważany za odpad i stosownie traktowany. W wyniku badań i prac rozwojowych prowadzonych w ostatnich latach zwrócono uwagę na wielkie możliwości zastosowania tej substancji w przemyśle. Badania naukowe dowiodły, że substancje chemiczne, niegdyś uważane za odpady mogą stać się cennym surowcem. Strona powołała się dla potwierdzenia powyższych tez na ekspertyzę wydaną przez Radę Przemysłu Chemicznego [...] z siedzibą w [...], która w tłumaczeniu dołączyła do pisma. Pełnomocnik organu w piśmie procesowym złożonym na rozprawie podkreślił, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie jest istotny problem szerszego zastosowania [...] i jego przydatność gospodarcza i powołał się na stanowisko Inspektora Ochrony Środowiska zawarte w dołączonym piśmie z [...] r. podnosząc, że [...] stanowi odpad w świetle definicji odpadów zawartej w przepisach art. 3 ustawy o odpadach oraz treści załącznika numer 1 do tej ustawy. W obrocie krajowym także traktowany jest jako odpad. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna, lecz z przyczyn innych niż zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej dokonywaną według kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną skargi. Wskazane wyżej przepisy oznaczają, że sądy administracyjne nie rozstrzygają merytorycznie spraw administracyjnych w zastępstwie właściwych do tego organów administracji publicznej, a jedynie kontrolują legalność wydawanych przez te organy aktów a przy tym zobligowane są do uwzględniania na korzyść strony naruszeń prawa dostrzeżonych z urzędu, nawet jeśli nie były podniesione w skardze. Taka sytuacja uzasadniająca wyjście poza granice skargi zaistniała w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej. W pierwszej kolejności należało w niniejszej sprawie rozważyć jakim aktem z zakresu administracji publicznej jest zaskarżone zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Od rozważenia tej kwestii zależała bowiem kontrola warunków formalnych skargi, a zwłaszcza wyczerpania przez stronę skarżącą środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi do Sądu (art. 52 Ppsa) oraz zachowania terminu wniesienia skargi określonego w art. 53 § 1 lub 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego powołano w nim art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. W art. 12 ustawodawca określił formy władczego działania w ramach wykonywania zadań kontrolnych przez Inspekcję Ochrony Środowiska. Art. 12 ust. 1 pkt 1 stanowi, że: " Na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może : 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej". Cytowany przepis nie wyjaśnia wprost czy zarządzenie pokontrolne jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 Kpa, jednakże w zestawieniu z treścią pkt 2 tegoż art. 12 ust. 1, który przewiduje, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną należy dojść do wniosku, że dla zarządzenia pokontrolnego, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy, ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej. Podobne stanowisko zaprezentowano w literaturze przedmiotu (vide: Aleksander Lipiński "Prawne podstawy ochrony środowiska", Zakamycze 2002, str. 336 ), a także w niepublikowanym wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 149/04. W ocenie Sądu, zarządzenie pokontrolne jest innym aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Trafnie zatem organ pouczył adresata zarządzenia pokontrolnego o sposobie i terminie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o prawie, sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stosowne do art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wyczerpał środek zaskarżenia wnosząc o usuniecie naruszenia prawa, a wobec nie otrzymania odpowiedzi od organu wniósł skargę do sądu administracyjnego z zachowaniem wymaganego ustawą terminu. Przesądziwszy kwestię formy zaskarżonego aktu oraz spełnienia warunków formalnych skargi sąd stwierdził, że w aktualnym stanie sprawy ustosunkowanie się do zarzutów merytorycznych byłoby przedwczesne, bowiem treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego dowodzi, że nałożono nim na Prezesa Zarządu Spółki A. obowiązek zaprzestania wywozu spornego [...] za granicę, a zatem aktem tym wykroczono poza ramy rozstrzygnięcia przewidzianego dla zarządzenia pokontrolnego. W świetle brzmienia art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, nie ulega bowiem wątpliwości, że celem zarządzenia pokontrolnego jest doprowadzenie do podjęcia działań zmierzających do usunięcia naruszeń prawa, co nie jest równoznaczne z prawem do wydania zarządzenia pokontrolnego o treści zawartej w akcie poddanym kontroli Sądu. Nakładanie na podmioty w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej obowiązków ograniczających sferę ich Konstytucyjnych wolności możliwe jest wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej mającej swoje oparcie w konkretnej normie materialno-prawnej. Nałożenie obowiązku zaprzestania określonej działalności, to nic innego jak wstrzymanie prawa prowadzenia tej działalności, co godzi w konstytucyjną zasadę wolności działalności gospodarczej jeśli nie znajduje oparcia w przepisie prawa materialnego rangi ustawowej (art. 22 Konstytucji RP). Zauważyć należy, iż przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska stanowić mogą samodzielną podstawę prawną decyzji wstrzymującej określoną działalność wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 12 ust. 4, który stanowi, że: "Wojewódzki inspektor ochrony środowiska może upoważnić inspektora do wydania w trakcie kontroli decyzji w przedmiocie wstrzymania: 1) działalności powodującej naruszenia wymagań ochrony środowiska, jeżeli zachodzi zagrożenia zdrowia lub życia ludzi albo bezpośrednie zniszczenia środowiska w znacznych rozmiarach, 2) oddania do użytku obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji niespełniających wymagań ochrony środowiska." Tymczasem w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zaistniały, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, okoliczności uzasadniające zastosowanie trybu przewidzianego cytowanym wyżej art. 12 ust. 4. W tym stanie sprawy sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie jest sprzeczne z prawem, skoro z naruszeniem zasady praworządności (art. 6 Kpa) wkracza w materię zastrzeżoną dla decyzji, a jednocześnie nie wskazuje normy prawa materialnego dającej podstawę do orzeczenia omawianego nakazu zaprzestania określonej w zarządzeniu działalności. Sąd rozważał czy wskazane wyżej uchybienia zaliczyć należy do rangi rażącego naruszenia prawa, co skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Ze względu na skomplikowany charakter sprawy w zakresie wskazanego naruszenia prawa, sąd doszedł do wniosku, że zasadne jest poprzestanie na uchyleniu zaskarżonego zarządzenia jako wydanego z naruszeniem art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Przy ponownym rozpatrzeniu spraw, jeśli organ – po rozważeniu wyników kontroli w kontekście zebranego materiału dowodowego oraz argumentacji skargi – dojdzie do przekonania, że istnieje podstawa do wydania na podstawie art. 12 ust.1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska zarządzenia pokontrolnego – wówczas rzeczą organu będzie takie sformułowanie rozstrzygnięcia tego zarządzenia aby rzeczywiście stanowiło ono "przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska" (jak to organ napisał w uzasadnieniu swego aktu), a nie wkraczało w materię zastrzeżoną do decyzyjnego załatwienia sprawy. Z tych względów należało uchylić zaskarżone zarządzenie pokontrolne i orzec o jego niewykonalności do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i § 3 tej samej ustawy.