II SA/Sz 576/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia WSA Maria Mysiak /spr./ Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej S. G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. G. w dniu [...] r. złożyła do Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania przebudowanego i rozbudowanego budynku [...] z przeznaczeniem na budynek mieszkalny [...], położony przy ul. [...] w [...] - działka nr [...] z obrębu [...]. Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 54 w związku z art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), decyzją z dnia [...] r., nr [...], zgłosił sprzeciw do użytkowania wyżej opisanego budynku. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w trakcie realizacji robót, bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, dokonano odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...]. Wykonano [...] w miejscu projektowanego [...], dokonując zmiany kubatury budynku oraz dokonano zmian w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu. S. G. odwołała się od tej decyzji do Inspektora Nadzoru Budowlanego oświadczając, że decyzja została jej doręczona [...] r., tj. po upływie obowiązującego terminu. W rezultacie przystąpiła do użytkowania wybudowanego budynku. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 Kpa decyzją z dnia [...] r., nr [....], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że wykonanie [...] stanowi odstąpienie istotne od zatwierdzonego projektu budowlanego. W takim przypadku zastosowanie mają przepisy art. 54 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którymi organ zasadnie wydał zaskarżoną decyzję zgłaszającą sprzeciw do użytkowania, przebudowy i rozbudowy przedmiotowego budynku. Ponadto organ odwoławczy podał, że nieznaczne przesunięcie [...] przebiegu instalacji na działce, bez powodowania kolizji z innymi obiektami i sieciami oraz bez ujemnego wpływu na zagospodarowanie terenu, nie stanowi istotnego odstąpienia od zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu. Ustosunkowując się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że zawiadomienie o zakończeniu przebudowy wpłynęło w dniu [...] r., w dniu [...] r. organ wydał zaskarżoną decyzję zgłaszającą sprzeciw do użytkowania, a zatem [...]-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu został zachowany. S. G. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podnosząc, że decyzję otrzymała [...] r. i nie mogąc wcześniej wiedzieć o jej wydaniu przystąpiła do użytkowania po upływie [..] dni od daty wpłynięcia do organu zawiadomienia o zakończeniu budowy. Ponadto dodała, że informowała urzędnika prowadzącego sprawę, iż [...] w chwili zawiadomienia nie był wykonany, co można było ustalić przeprowadzając wizję obiektu. Jednak wizji takiej nie przeprowadzono. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli ostatecznych decyzji administracyjnych pod kątem ich zgodności z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję. Jako podstawę materialnoprawną wydania kwestionowanych decyzji organy przywołały art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Stosownie z treścią ww. przepisu, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Upływ terminu określonego w art. 54 oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Należy zatem wyjaśnić, co w istocie oznacza wydanie decyzji czy też "zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji" w rozumieniu art. 54 ustawy Prawo budowlane. Taka decyzja, jak każda decyzja administracyjna, jest aktem zewnętrznym, zawierającym władcze rozstrzygnięcie organu administracji w konkretnej sprawie konkretnej osoby. Zawiera oświadczenie woli organu o zakazie dokonania czynności generalnie dozwolonej. Dopiero ujawnienie tego oświadczenia na zewnątrz organu i umożliwienie adresatowi zapoznania się z jego treścią kończy proces decyzyjny. Sprawa administracyjna, w której postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem o zakończeniu budowy, jest załatwiona albo milczeniem organu, albo jego negatywną wypowiedzią oznaczającą zakaz przystąpienia do użytkowania, przy czym ta negatywna wypowiedź przybiera formę decyzji. Nie można uznać za już załatwioną w rozumieniu art. 104 K.p.a. sprawy, w której decyzja została sporządzona zgodnie z wymaganiami określonymi art. 107 § 1 K.p.a., ale nie została jeszcze doręczona. Decyzja taka nie wywiera żadnych prawnych skutków: ani organ, ani strona nie są nią związani. Jest zaś rzeczą oczywistą, że w art. 54 ustawy Prawo budowlane określony jest termin do załatwienia sprawy, a nie do sporządzenia decyzji. Trzeba zatem stwierdzić, że decyzję, której materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., należy uznać za wydaną (a więc i sprzeciw za zgłoszony) z dniem doręczenia jej stronie. W niniejszej sprawie decyzja została bezspornie doręczona skarżącej po upływie terminu [...] dni od zawiadomienia. Sprawa ta zatem nie została załatwiona w przepisanym ustawą terminie. Dodatkowo można wskazać, że organ pierwszej instancji do doręczenia wydanej przez siebie decyzji posłużył się gońcem, który dopiero [...] r., a więc już po upływnie [....] dni od wpłynięcia zawiadomienia, podjął próbę doręczenia decyzji skarżącej. Wobec takiego sposobu doręczania decyzji w żadnym przypadku przekroczenie [...] dniowego terminu nie może wywoływać negatywnych skutków dla skarżącej. Negatywne skutki prawne działań osób, którymi organ posługuje się przy doręczaniu wydawanych przez siebie decyzji, mogą obciążać włącznie ten organ. W rezultacie decyzja organu pierwszej instancji doręczona z przekroczeniem rama czasowych określonych w przepisie art. 54 ustawy Prawo budowlane, nie ma prawnego umocowania i narusza prawo materialne. W takiej sytuacji również decyzję organu odwoławczego, utrzymującą w mocy wadliwą decyzję, należało uznać za naruszającą prawo materialne. Mając na uwadze powyższe decyzje obu instancji należało uchylić jako naruszające prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 oraz na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie w pkt III wydano w oparciu o art. 200 ww. ustawy.