II SA/Sz 576/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. sprawy ze skargi Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. znak [...] wydaną na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 kpa – Inspektor Nadzoru Budowlanego zgłosił sprzeciw w sprawie złożonego przez Spółkę A., zawiadomienia o zakończeniu budowy gazociągu wysokiego ciśnienia [...] na odcinku [...] - [...] na terenie działek o numerach geodezyjnych: [...] obręb [...] obręb [...] obręb [...] wraz z rozbudową technologiczną [...], budową dróg dojazdowych i placów technologicznych, realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty z dnia [...] r. Nr [...] dla Spółki A., zmienionego następnie decyzją w/w organu z dnia [...] r. znak: [...] w zakresie zmiany trasy gazociągu w działkach o numerach geodezyjnych: [...] w obrębie [...] oraz zmiany układu technologicznego [...] wraz z drogami dojazdowymi i placami technologicznymi na działce o numerze geodezyjnym [...] w obrębie [...] - z uwagi na niespełnienie wymagań związanych z przedłożeniem kompletu dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Uzasadniając powyższą decyzję organ I instancji wskazał, iż w dniu [...] r. INB wpłynęło kolejne zawiadomienie Spółki A. o zakończeniu budowy gazociągu wysokiego ciśnienia [...] na odcinku [...] - [...] na terenie działek o numerach geodezyjnych jw. wraz z rozbudową technologiczną [...], budową dróg dojazdowych i placów technologicznych. W tymże zawiadomieniu inwestor zaznaczył, że dokumenty wynikające z art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w postaci dziennika budowy, oświadczenia kierownika budowy, protokołów badań i sprawdzeń oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej zostały przez inwestora uprzednio złożone wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy z dnia [...] r. oraz pismem z dnia [...] r. W wyniku weryfikacji złożonego zawiadomienia organ stwierdził, że do złożonego zawiadomienia nie został załączony protokół z czynności odbiorowych Urzędu Dozoru Technicznego. Stwierdzono także, że we wniosku wskazano załączenie dokumentów tj. protokołów odbiorowych szczelności, świadectw sprawdzenia i wzorcowania, które straciły swoją ważność. W związku z w/w brakami organ na podstawie art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego pismem z dnia [...] r. znak: [...] INB wezwał inwestora do uzupełnienia przedmiotowego zawiadomienia, nakładając termin wywiązania się z nałożonego obowiązku. Inwestor w wyznaczonym terminie nie wywiązał się z nałożonego obowiązku i nie uzupełnił złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy o wskazane w wezwaniu dokumenty. Uzasadniając dalej swe stanowisko w sprawie Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zgodnie z art. 57 ust. 4 inwestor jest zobowiązany uzupełnić dokumenty niezbędne do zawiadomienia o zakończeniu budowy, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Ponieważ w niniejszym przypadku po dokonaniu sprawdzenia złożonych dokumentów stwierdzono braki i nieścisłości zobowiązano inwestora do ich uzupełnienia i uściślenia. Ustosunkowując się do stanowiska inwestora odnośnie braku podstaw do przedłożenia protokołu z czynności odbiorowych przez Urząd Dozoru Technicznego wskazano konieczność przedłożenia żądanego dokumentu opierając się na stanowisku wspólnym Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego z dnia 25 czerwca 2007 r. z którego wynika, że sieci gazowe (rurociągi przesyłowe) jako budowle w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane budowane są na podstawie pozwolenia na budowę, natomiast przystąpienie do użytkowania następuje na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania. Wynika to z faktu zaliczenia tych obiektów do kat. XXVI, a więc obiektów niewymienionych w ustawie Prawo budowlane, jako oddawane do użytkowania na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W konsekwencji powyższego uregulowania ustawowego proces legalnego przystąpienia do użytkowania wybudowanej sieci gazowej ogranicza się do dostarczenia do właściwego miejscowo powiatowego inspektora nadzoru budowlanego dokumentacji powykonawczej wraz z niezbędnymi dokumentami potwierdzającymi prawidłowość wykonania oddawanego do użytku obiektu budowlanego. Jednym z tych dokumentów jest protokół sporządzany przez Urząd Dozoru Technicznego. Protokoły sporządzane przez UDT są potwierdzeniem prawidłowości wykonania gazociągu, jako urządzenia ciśnieniowego. Są one sporządzane po przeprowadzeniu badań technicznych urządzeń objętych formą dozoru technicznego pełnego i ograniczonego. Dla urządzeń objętych formą dozoru technicznego uproszczonego nie przeprowadza się takich badań i protokoły nie są sporządzane. Protokół UDT nie podlega weryfikacji ze strony nadzoru budowlanego, a jedynie badaniu, czy załączony protokół UDT zawiera pozytywny wynik przeprowadzonych badań. W przypadku stwierdzenia, że wynik badań jest negatywny, organ nadzoru budowlanego będzie mieć podstawę do wydania decyzji o sprzeciwie, co w konsekwencji prowadzi do zakazu przystąpienia do użytkowania obiektu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Oznacza to, że inwestor, który wybudował rurociąg, przed złożeniem do organu nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania, ma obowiązek uzyskać odpowiedni protokół kontroli UDT. Brak tego dokumentu, jak również negatywny wynik badań potwierdzony tym protokołem, będzie stanowił podstawę do wniesieniu sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego". Ponadto organ zażądał od inwestora protokołu z czynności odbiorowych UDT opierając się na rozstrzygnięciu NSA z dnia [...] r. Wyrażone w ww. wyroku stanowisko NSA wskazuje na konieczność dołączenia przez inwestora stanowiska organu dozoru technicznego w ramach sprawdzeń, o których stanowi art. 57 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z § 21 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z dnia 11 września 2001 r.) gazociąg nieprzekazany do eksploatacji w okresie 6 miesięcy od zakończenia prób ciśnieniowych powinien być ponownie poddany próbom szczelności przed oddaniem go do użytkowania. Wskazano również, że INB odpowiednio decyzjami: z dnia [...] r., znak: [...] oraz z dnia [...] znak: [...] zgłosił już dwukrotnie sprzeciw w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego gazociągu, ze względu na nieprzedłożenie kompletu dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia sprawy, a jego stanowisko podzielił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. znak: [...] utrzymując w mocy dokonane rozstrzygnięcie organu stopnia powiatowego. Od decyzji z dnia [...] r. pełnomocnik inwestora W. Ł. -Zastępca Dyrektora ds. Technicznych Spółki B. ponownie złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania skarżący podnosi, iż inwestor dołączył do zawiadomienia o zakończeniu budowy komplet dokumentów wynikających z art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane, tj. dziennik budowy, oświadczenie kierownika budowy, protokoły badań i sprawdzeń oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Zdaniem skarżącego, żądanie przez organ powiatowy dokumentów nie wymienionych w art. 57 uslawy Prawo budowlane, w szczególności protokołu z czynności odbiorowych gazociągu dokonanych przez lub przy udziale UDT jest bezprawne, a uznanie przez ten organ protokołów odbiorowych szczelności, świadectw sprawdzenia i wzorcowania za nieaktualne jest nieprawidłowe. Powołując się na Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., sygn. akt: [...], LEX [...], skarżący podnosi, że art. 57 ust. 1-2 ustawy Prawo budowlane zawiera enumeratywne wyliczenie dokumentów, jakie należy dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o pozwolenie na użytkowanie, a organ nadzoru budowlanego nie ma prawa żądać jakichkolwiek innych dokumentów poza wymienionymi. Dopuszczalne jest jedynie żądanie ich uzupełnienia, w przypadku stwierdzenia braków lub nieścisłości. Ustawodawca nie przewidział protokołu z czynności odbiorowych UDT, a zatem za słuszne uznać należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w w/w orzeczeniu, zgodnie z którym "gdyby ustawodawca wymagał przedłożenia decyzji organu nadzoru technicznego, to dałby temu stosowny wyraz, jak to zrobił chociażby w art. 56 ustawy, co do obowiązku zajęcia stanowiska przez organy wymienione w tym przepisie." Skarżący podkreśla, iż INB w zaskarżonej decyzji nie zaprzeczył, iż inwestor uczynił zadość wymogom złożenia dokumentów wymienionych w art. 57 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane. Żądanie zaś przedłożenia protokołu z czynności odbiorowych dokonanych przez UDT oparł na stanowisku wspólnym Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego z dnia 25 czerwca 2007 r. Skarżący kwestionuje przedstawienie przez organ I instancji takiego rodzaju dokumentu jako obowiązującego źródła prawa. Zarówno INB w zaskarżonej decyzji, jak i autorzy przywołanego stanowiska nie przedstawili jurydycznego wywodu zawierającego uzasadnienie do rozszerzenia zamkniętego katalogu dokumentów wymienionych w art. 57 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącego, ponieważ sieci gazowe uznane są w ustawie Prawo budowlane za obiekt budowlany kategorii XXVI, a ich eksploatacja i użytkowanie znajduje unormowanie w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne i odpowiednich aktach wykonawczych, zatem sieci gazowe lub ich części nie podlegają dozorowi technicznemu sprawowanemu przez UDT na podstawie ustawy ź dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym, a w szczególności rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu. INB nie był upoważniony do przesądzania o podleganiu lub nie gazociągów pod wymogi ustawy o dozorze technicznym. Dla prawidłowego zakwalifikowania określonego urządzenia jako podlegającego regulacjom ustawy o dozorze technicznym konieczne jest określenie zakresu jego oddziaływania. Zgodnie z postanowieniem art. 2 ustawy o dozorze technicznym, dozór techniczny to określone ustawą działania zmierzające do zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania urządzeń technicznych. W myśl art. 4 ustawy o dozorze technicznym pod pojęciem "urządzeń technicznych" należy rozumieć "urządzenia, które mogą stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz mienia i środowiska wskutek rozprężenia cieczy lub gazów znajdujących się pod ciśnieniem różnym od atmosferycznego; wyzwolenia energii potencjalnej lub kinetycznej przy przemieszczaniu ludzi lub ładunków w ograniczonym zasięgu; rozprzestrzeniania się materiałów niebezpiecznych podczas ich magazynowania lub transportu ". Zgodnie natomiast z regulacją szczegółową zawartą w § 1 ust. 1 pkt. 1 lit. j w/w rozporządzenia w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu, dozorowi technicznemu podlegają "rurociągi przesyłowe i technologiczne, w części stanowiącej urządzenia techniczne w rozumieniu przepisów o dozorze technicznym, do materiałów niebezpiecznych o właściwościach trujących, żrących i palnych pod nadciśnieniem wyższym niż 0,5 bara i średnicy nominalnej większej niż DN 25, wyprodukowane lub przebudowywane po dniu wejścia w życie rozporządzenia, przeznaczone do gazów sprężonych, gazów skroplonych, gazów rozpuszczonych pod nadciśnieniem, par oraz tych cieczy, dla których nadciśnienie pary przy najwyższej dopuszczalnej temperaturze jest wyższe niż 0,5 bara lub cieczy, których ciśnienie pary przy najwyższej dopuszczalnej temperaturze jest niższe niż 0,5 bara i iloczyn nadciśnienia dopuszczalnego cieczy i średnicy nominalnej rurociągu DN jest większy niż 2 000 barów". Analiza powyższych przepisów prowadzi - zdaniem skarżącego - do wniosku, że przepisy ustawy o dozorze technicznym nie znajdują zastosowania w przypadku sieci gazowych (rurociągów gazowych), pozostawiając jedynie w jej zakresie nadzór nad urządzeniami technicznymi, związanymi z takimi sieciami. Sieci gazowe (gazociągi) nie stanowią urządzenia technicznego w myśl definicji legalnej przewidzianej w art. 4 ustawy o dozorze technicznym. Sieci gazowe, jako całość, nie zostały też wymienione jako rodzaj urządzenia technicznego podlegającego dozorowi technicznemu w myśl postanowień rozporządzenia w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu. Regulacje ustawy o dozorze technicznym ani rozporządzenia w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu nie definiują samego pojęcia "urządzenia", a jednocześnie wyraźnie stanowią, iż dozorem technicznym w myśl przepisów objętych aktami prawnymi objęte są urządzenia techniczne. Gazociąg nie podlega pod unormowania ustawy, albowiem nie jest on urządzeniem, w szczególności urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 4 ustawy o dozorze technicznym. Z uwagi na definiowanie przez normy prawne wyrażenia "urządzenie techniczne" poprzez użycie odwołania do wyrazu "urządzenie" skarżący przytacza definicje słownika języka polskiego, iż: "rurociąg to przewód utworzony ze szczelnie połączonych ze sobą rur, a także kształtek rurowych, zaworów, wydłużek; służący do przesyłania płynów i mieszanin, np. mieszanin ciał stałych i wody; transport hydrauliczny, ciał stałych i powietrza; transport pneumatyczny." Jednym z rodzajów rurociągów jest gazociąg, definiowany jako rurociąg do transportu gazu. Skarżący twierdzi również, iż w ustawie prawo energetyczne wyraźnie odróżnia się sieci gazociągów od urządzeń i instalacji z tymi sieciami współpracującymi, W art. 3 pkt 23 ustawy Prawo energetyczne sformułowanie system gazowy albo elektryczny definiuje się jako: "sieci gazowe albo sieci elektroenergetyczne oraz przyłączone do nich urządzenia i instalacje, współpracujące z siecią". Sieci zaś posiadają definicję legalną wyrażoną w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo energetyczne, zgodnie z którym oznaczają: " instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego". Wreszcie w przepisach prawa budowlanego, a dokładnie w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, w § 2 pkt. 3 gazociąg definiowany jest jako "rurociąg wraz z wyposażeniem, służący do przesyłania i dystrybucji paliw gazowych " a, dla porównania, stacja gazowa jako "zespół urządzeń w sieci gazowej, spełniający oddzielnie lub równocześnie funkcje redukcji, uzdatniania, regulacji, pomiarów i rozdziału paliwa gazowego". Powyższe - zdaniem skarżącego - wskazuje na niedopuszczalność uznania gazociągu za urządzenie w ogóle, a tym bardziej urządzenie techniczne w rozumieniu przepisów ustawy o dozorze technicznym. Skarżący podnosi również, iż Najwyższa Izba Kontroli w odróżnieniu od Prezesa UDT i GINB podziela stanowisko niepodlegania gazociągów pod dozór UDT. Podniesiono również, iż gazociąg wysokiego ciśnienia [...] na odcinku [...] - [...] przebiega przez lokalizacje podległe INB i INB. W przypadku części gazociągu podlegającego pod kompetencje INB, na podstawie odpowiednio tożsamych dokumentów, jak złożone zostały w przedmiotowym postępowaniu przed INB, inwestycja została zakończona milczącą akceptacją organu, tj. brakiem sprzeciwu INB do zawiadomienia o zakończeniu budowy gazociągu. W tym stanie rzeczy, mając na względzie jednolitość stosowania prawa i orzecznictwa organów administracji, w przypadku utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, w obrocie prawnym w identycznym stanie faktycznym funkcjonowałyby niejako dwa rozstrzygnięcia absolutnie sprzeczne, co więcej - którego przedmiotem byłaby ta sama sieć gazowa, jedynie w innym położeniu miejscowym. W dalszej części odwołania skarżący wskazuje, że po wybudowaniu przedmiotowego gazociągu, przed upływem 6 miesięcy od zakończenia prób ciśnieniowych, nastąpiło napełnienie gazociągu gazem, co stanowi o przekazaniu gazociągu do eksploatacji w rozumieniu przepisu § 21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Wywód ten ma dowodzić, że stanowisko INB o nieaktualności dokumentów -protokołów szczelności, świadectw sprawdzenia i wzorcowania jest niezasadne. Powołując się na procedury związane z wewnętrznymi czynnościami odbiorowymi obowiązującymi u inwestora, oraz przepis art. 9g ustawy Prawo energetyczne skarżący podnosi, iż operator systemu przesyłowego jest zobowiązany do opracowania instrukcji ruchu i eksploatacji sieci przesyłowej, która reguluje m.in. aspekty związane z eksploatacją gazociągu. Zatem to nie przepisy ustawy Prawo budowlane, jak wskazuje INB, a właśnie sporządzone w oparciu o obowiązujące przepisy prawa wewnętrzne instrukcje obowiązujące u inwestora, m.in. Instrukcja Ruchu i Eksploatacji Sieci Przesyłowej, regulują kwestie związane z przekazywaniem gazociągu do eksploatacji. Zdaniem skarżącego - przekazanie gazociągu do eksploatacji nie jest tożsame z rozpoczęciem jego użytkowania, na co wskazuje np. Polska Norma PN-EN 1594 "Systemy dostawy gazu. Rurociągi o maksymalnym ciśnieniu roboczym powyżej 16 bar. Wymagania funkcjonalne", w której zagadnienia związane z odbiorem i nagazowaniem gazociągu omawiane są w rozdziale poprzedzającym rozdział regulujący kwestie użytkowania i utrzymania gazociągu. Z uwagi na wszczęcie w tym zakresie odrębnego postępowania o przystąpienie do użytkowania gazociągu z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, skarżący stanowisko w powyższym zakresie prezentować będzie w odrębnym postępowaniu. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją utrzymał w mocy, rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu argumentów, organ stwierdził iż, art. 57 ustawy Prawo budowlane określa jakie dokumenty inwestor zobowiązany jest dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego. Natomiast zakres urządzeń technicznych, których projektowanie, wykonanie i eksploatacja podlega dozorowi technicznemu, określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie rodzaju urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu. Przepisy te stanowią iż dozorowi technicznemu podlegają m.in. rurociągi przesyłowe i technologiczne w części stanowiącej urządzenia techniczne, do materiałów niebezpiecznych własnościach trujących, żrących i palnych pod ciśnieniem wyższym niż 0,05 MPa i średnicy nominalnej większej niż Dn 25 mm. Inwestycja dotyczyła budowy gazociągu o ciśnieniu roboczym do [...] MPa i średnicy [...] mm, który w świetle powyższych przepisów kwalifikowany jest jako urządzenie techniczne i podlega dozorowi technicznemu. W myśl § 21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, gazociąg nieprzekazany do eksploatacji w okresie 6 miesięcy od zakończenia prób ciśnieniowych powinien być ponownie poddany próbom szczelności przed oddaniem go do użytkowania. Przedstawione przez inwestora protokoły odbiorowe szczelności, świadectwa sprawdzenia i wzorcowania zostały sporządzone w [...] r., więc od daty ich sporządzenia do dnia zgłoszenia zakończenia budowy minął okres dłuższy niż 6 miesięcy. Natomiast Instrukcja Ruchu i Eksploatacji Sieci Przesyłowej opracowana przez Spółkę A. stanowi regulamin w zakresie świadczenia i korzystania z usługi przesyłania paliwa gazowego i nie reguluje kwestii przekazania gazociągu do eksploatacji, jak twierdzi skarżący w odwołaniu. Zatem wymaganie przez organ nadzoru budowlanego uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci gazowej o protokół kontroli Urzędu Dozoru Technicznego oraz aktualne protokoły odbiorowe szczelności, świadectwa sprawdzenia i wzorcowania było zasadne. Stanowisko to - zdaniem organu odwoławczego - jest zbieżne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia [...] r., sygn. akt: [...], który stwierdził, że: "inwestycja polegająca na budowie sieci gazowej średniego i niskiego ciśnienia zawsze wymagać będzie od organu nadzoru budowlanego, by ten zażądał dołączenia przez inwestora stanowiska organu dozoru technicznego w ramach sprawdzeń, o których stanowi art. 57 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego". Przedmiotowe postępowanie dotyczy rurociągu wysokiego ciśnienia. Organ odwoławczy stoi na stanowisku, iż rurociągi przeznaczone do przesyłania paliw gazowych, ropy naftowej i produktów naftowych w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać, podlegają jako budowle - uregulowaniom prawnym wynikającym z ustawy Prawo budowlane, a jako urządzenia techniczne -uregulowaniom prawnym wynikającym z ustawy o dozorze technicznym. Powyższą decyzją działająca w imieniu Spółki A. pełnomocnik radca prawny A. S. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji narzuca: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm. dalej jako PrBudU), poprzez błędną wykładnię przepisu mającą wpływ na wynik sprawy, polegające na bezpodstawnym uznaniu przez organ, iż Skarżący nie przedłożył kompletu dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia sprawy; - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321 ze zm. dalej jako DozTechU,) w związku z art. 4 ust. 1 DozTechU oraz § 1 ust. 1 lit j rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu (Dz. U. Nr 120 poz. 1021), dalej jako DozTechR, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż gazociąg - jako całość, stanowi urządzenie techniczne w rozumieniu przywołanych przepisów i jako taki podlega uregulowaniom DozTechU; - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 21 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. nr 97 poz. 1055, dalej jako WarTechR,) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w myśl przywołanej normy złożone przez inwestora protokoły odbiorowe szczelności oraz świadectwa sprawdzenia i wzorcowania są nieaktualne i jako takie straciły swoją ważność; - naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, 7, 8, 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: kpa poprzez nie uzasadnienie należycie swoich twierdzeń, przekroczenie kompetencji oraz błędne ustalenie znaczenia normy prawnej. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] wydanej w dniu [...] roku oraz poprzedzającej ją decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] wydanej w dniu [...] roku, 2) zasądzenie od - Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa świadczonego przez radcę prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzono w zasadniczej części argumentacje zawartą w odwołaniu, podkreślając w szczególności, iż zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymał stanowisko INB wskazujące, iż mimo uprzedniego wezwania inwestora do uzupełnienia, brakującymi dokumentami w sprawie pozostały: protokół z czynności odbiorowych Urzędu Dozoru Technicznego, /zwanego dalej UDT/, a także aktualne dokumenty -protokoły odbiorowe szczelności, świadectwa sprawdzenia i wzorcowania. W ocenie skarżącego stanowisko wyrażone przez WINB oraz INB nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Nadto w sposób rażący narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Obowiązujące przepisy prawa, w tym PrBudU oraz DozTechU nie nakładają na inwestora obowiązku przedłożenia wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy gazociągu protokołu z czynności odbiorowych dokonanych przy udziale UDT. Argumentacja prawna i faktyczna WINB stanowi w zasadzie powtórzenie argumentacji zawartej w decyzji INB i w żaden sposób nie wyjaśnia podstaw do uznania sieci gazowej (gazociągu) jako urządzenia technicznego, a co za tym idzie nie wzmacnia dowolnie i odgórnie przyjętego przez organy twierdzenia, iż gazociąg jako urządzenie techniczne podlega uregulowaniom DozTechU. Dla prawidłowego zakwalifikowania określonego urządzenia jako podlegającego regulacjom DozTechU, konieczne jest w pierwszej kolejności określenie zakresu oddziaływania tej ustawy. Zgodnie z postanowieniem art. 2 DozTechU dozorem technicznym są określone ustawą działania zmierzające do zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania urządzeń technicznych. W myśl art. 4 DozTechU pod pojęciem"urządzeń technicznych" należy rozumieć "urządzenia, które mogą stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego orazA mienia i środowiska wskutek: a) rozprężenia cieczy lub gazów znajdujących się pod ciśnieniem różnym od atmosferycznego. b) wyzwolenia energii potencjalnej lub kinetycznej przy przemieszczaniu ludzi lub ładunków w ograniczonym zasięgu, c) rozprzestrzeniania się materiałów niebezpiecznych podczas ich magazynowania lub transportu." Zgodnie natomiast z regulacją szczegółową zawartą w § 1 ust. 1 pkt. 1 lit. j DozTechR dozorowi technicznemu podlegają "rurociągi przesyłowe i technologiczne, w części stanowiącej urządzenia techniczne w rozumieniu przepisów o dozorze technicznym, do materiałów niebezpiecznych o "właściwościach trujących, żrących i palnych pod nadciśnieniem wyższym niż 0,5 bara i średnicy nominalnej większej niż DN 25, wyprodukowane lub przebudowywane po dniu wejścia wżycie rozporządzenia, przeznaczone do: * gazów sprężonych, gazów skroplonych, gazów rozpuszczonych pod nadciśnieniem, par oraz tych cieczy, dla których nadciśnienie pary przy najwyższej dopuszczalnej temperaturze jest wyższe niż 0,5 bara, * cieczy, których nadciśnienie pary przy najwyższej dopuszczalnej temperaturze jest niższe niż 0,5 bara iloczyn nadciśnienia dopuszczalnego cieczy i średnicy nominalnej rurociągu DN jest większy niż 2.000 barów. Przepisy DozTechU nie znajdują zastosowania w przypadku rurociągów gazowych, pozostawiając jedynie w zakresie jej oddziaływania nadzór nad urządzeniami technicznymi, związanymi z takimi sieciami, albowiem: * sieci gazowe (gazociągi) nie stanowią urządzenia technicznego w myśl definicji legalnej przewidzianej w art. 4 DozTechU, * sieci gazowe jako całość nie zostały wymienione jako rodzaj urządzenia technicznego, podlegający dozorowi technicznemu w myśl postanowień DozTechR. Regulacje DozTechU ani DozTechR nie definiują pojęcia "urządzenia", a jednocześnie wyraźnie stanowią, iż dozorem technicznym w myśl przepisów objęte są urządzenia techniczne. Gazociąg nie jest urządzeniem, a tym bardziej urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 4 DozTechU. Z uwagi na definiowanie przez normy prawne wyrażenia "urządzenie techniczne" poprzez użycie odwołania do wyrazu "urządzenie" konieczne staje się ustalenie, czy dany obiekt stanowi urządzenie w rozumieniu potocznym, a dalej dopiero czy posiada dodatkowo cechy kwalifikujące je jako urządzenie techniczne w rozumieniu uregulowań DozTechU. Wychodząc z powyższego założenia oraz odwołując się do definicji przedstawianych w słownikach języka polskiego, skarżący wskazuje, że rurociąg to przewód utworzony ze szczelnie połączonych ze sobą rur, a także kształtek rurowych, zaworów, wydłużek, służący do przesyłania płynów i mieszanin, np. mieszanin ciał stałych i wody — transport hydrauliczny, ciał stałych i powietrza. Jednym z rodzajów rurociągów jest gazociąg, definiowany jako rurociąg do transportu gazu. Potoczne rozumienie pojęcia rurociągu, a w tym i gazociągu z pewnością nie spełnia co najmniej dwóch przesłanek zawartych w regulacji art. 4 DozTechU. Rurociąg - jako przewód, sam z siebie, tj. bez odpowiednich urządzeń, nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz mienia i środowiska. Bez posadowionych odpowiednich urządzeń gazociąg nie może doprowadzić do rozprężenia cieczy lub gazów. Pod pojęciem urządzenia należy rozumieć mechanizm lub zespół mechanizmów, służący do wykonania określonych czynności. Urządzenie jest zatem złożone z mechanizmów, a więc współpracujących ze sobą części maszyn. Nie sposób uznać gazociągu za mechanizm lub zespół mechanizmów. Interpretacja językowa pojęcia gazociągu, a z drugiej strony urządzenia technicznego nakazuje stwierdzić, iż zakres przedmiotowy przywołanych pojęć jest odmienny. Brak jest zatem podstaw do utożsamiania gazociągu z urządzeniem technicznym. Analizując przepisy prawne wskazać także należy, że ustawodawca w różnych aktach prawnych ewidentnie rozróżnia w kwestii pojęciowej sieci gazowe (gazociągi) i urządzenia techniczne, nadając im odmienne znaczenie. Wyjaśnienie pojęcia gazociągu, a dokładniej sieci gazowych można odnaleźć w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U 2006 r., Nr 89 poz. 625 dalej: PrEnerU), gdzie wyraźnie odróżnia się sieci gazociągowe od urządzeń i instalacji z tymi sieciami współpracującymi. W art. 3 pkt. 23) PrEnerU sformułowanie system gazowy albo elektryczny definiuje się jako; "sieci gazowe albo sieci elektroenergetyczne oraz przyłączone do nich urządzenia i instalacje, współpracujące z siecią". Sieci zaś posiadają definicję legalną wyrażoną w art. 3 pkt. 11) PrEnerU, zgodnie z którym oznaczają: "instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego". Rozdział 6 PrEnerU nosi nazwę "Urządzenia, instalacje, sieci i ich eksploatacja", co potwierdza, iż powołane pojęcia nie są ze sobą tożsame znaczeniowo. W przepisach prawa budowlanego, w § 2 pkt. 3 WarTechR gazociąg definiowany jest jako "rurociąg wraz z wyposażeniem, służący do przesyłania i dystrybucji paliw gazowych" stacja gazowa określana jest jako "zespół urządzeń w sieci gazowej, spełniający oddzielnie lub równocześnie funkcje redukcji, uzdatnienia, regulacji, pomiarów i rozdziału paliwa gazowego". W § 1 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 243 poz. 2063 ze zm.) wskazano natomiast, iż rurociąg przesyłowy dalekosiężny definiowany jest jako rurociąg służący do przesyłania lub dystrybucji ropy naftowej lub produktów naftowych (do których zalicza się również gaz ziemny), do lub z instalacji znajdującej się na lądzie lub w wodzie, począwszy od ostatniego elementu odcinającego w granicach instalacji, łącznie z tym elementem i wszystkimi przyłączonymi urządzeniami przeznaczonymi specjalnie dla tych rurociągów z wyjątkiem rurociągów technologicznych w obrębie granic baz i stacji paliw płynnych na terenie portów, lotnisk oraz stacji kolejowych. W § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2005 roku w sprawie zasadniczych wymagań dla urządzeń ciśnieniowych i zespołów urządzeń ciśnieniowych (Dz. U. Nr 263 poz. 2200) wskazano natomiast, iż przepisów rozporządzenia nie stosuje się do rurociągów przesyłowych - rurociągów lub układów rurociągów, przeznaczonych do przesyłania dowolnego płynu lub substancji do instalacji i z instalacji znajdujących się na lądzie lub w wodzie, począwszy od ostatniego elementu odcinającego w granicach instalacji łącznie z tym elementem,z wszystkimi przyłączonymi urządzeniami przeznaczonymi specjalnie dla rurociągów przesyłowych, z wyjątkiem standardowych urządzeń ciśnieniowych, urządzenia stosowane w stacjach redukcyjnych ciśnienia lub stacjach sprężania. Ustawodawca w tym przypadku wyraźnie wskazał, iż za urządzenie ciśnieniowe nie uważa się rurociągu przesyłowego jako całości, a jedynie takimi urządzeniami są standardowe urządzenia ciśnieniowe stosowane w stacjach redukcyjnych lub stacjach sprężania. Przepisy przywołanego rozporządzenia miały na celu wdrożenie postanowień dyrektywy 97/23/EWG z dnia 29 maja 1997 r. w sprawie zbliżania ustawodawstwa państw członkowskich dotyczącego urządzeń ciśnieniowych (Dz. Urz. WE L 181 z 09.07.1997, str. 1, L 265 z 27.09.1997, str. 110), zmienionej rozporządzeniem WE nr 1882/2003, /dalej jako Dyrektywa/, która wyłączyła z zakresu swojej regulacji rurociągi przesyłowe (art. 1 pkt. 3.1). Powyższe potwierdza, iż ustawodawstwo Wspólnotowe także rozróżnia pojęcia "urządzenia" od "gazociągu przesyłowego". Interpretacje zagadnień technicznych, dotyczących Dyrektywy, przeprowadziła, złożona z ekspertów krajów członkowskich grupa robocza "Ciśnienie" przy Komisji Europejskiej. Powołana grupa w szeregu wytycznych wskazała, iż typowe przykłady standardowych urządzeń ciśnieniowych przyłączonych do rurociągów, stacji redukcji ciśnienia lub sprężarkowni, mogą obejmować: urządzenia pomiarowe, zawory, regulatory ciśnienia, zawory bezpieczeństwa, filtry, wymienniki ciepła, zbiorniki. Grupa "Ciśnienie" wskazała również, iż odcinek rurociągu może zawierać na swojej długości zawór. Jednakże, zaworu takiego nie należy traktować jako elementu tego rurociągu. To samo dotyczy jakiegokolwiek innego osprzętu ciśnieniowego połączonego z rurociągiem, np. filtra lub miernika. Powyższe badanie znaczenia pojęciowego gazociągu (rurociągu gazowego) -jednoznacznie wskazuje na konsekwencję ustawodawcy i niedopuszczalność uznawania gazociągu za urządzenie w ogóle, a tym bardziej urządzenie techniczne w rozumieniu przepisów DozTechU, wyłącznie na potrzeby tego unormowania. Gazociąg jako rurociąg (sieć, przewód) nie podlega jako taki dozorowi technicznemu, albowiem nie jest on urządzeniem w myśl uregulowań ustawowych DozTechU. Części zaś takiej sieci, które stanowią urządzenia i to kwalifikowane jako urządzenia techniczne w rozumieniu art. 4 DozTechU podlegać będą przepisom 0 dozorze technicznym, na podstawie § 1 ust.l lit. j DozTechR. W projekcie rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, na podstawie delegacji ustawowej płynącej z art. 7 ust. 2 pkt. 2 PrBudU, które na chwilę obecną poddane zostały uzgodnieniom międzyresortowym oraz konsultacjom społecznym, brak jest wymogu poddania gazociągu dozorowi technicznemu UDT. Rozporządzenie to wskazuje, w § 5, iż sieć gazową projektuje i nadzoruje przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego. Nadzór nad gazociągiem powierzony zostanie zatem wprost przedsiębiorstwu energetycznemu i to ono będzie odpowiadać za jego stan techniczny. Zgodnie z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/55 z 26 czerwca 2003 r. (Dz. U. UE. L nr 176, poz. 57) dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego, która m.in. reguluje zasady udzielania zezwoleń na prowadzenie określonej działalności sektorowej polegającej na budowie lub eksploatacji na pewnym obszarze instalacji gazu ziemnego gazociągów i związanych z nimi urządzeń wynika, iż operatorzy systemu przesyłowego i dystrybucyjnego powinni mieć rzeczywiste prawo do podejmowania decyzji w stosunku do aktywów koniecznych do konserwacji1 remontów, eksploatacji i rozbudowy sieci, w przypadku gdy te aktywa są własnością i są eksploatowane przez przedsiębiorstwa zintegrowane pionowo. Przenosząc rozważania przedstawione powyżej na grunt praktyki w przedmiotowym zakresie, skarżący stwierdza, iż gazociągi nie zostały objęte dozorem technicznym przez UDT, a podstawy do nadzoru istnieją jedynie co do samych urządzeń związanych z gazociągiem. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez INB i WINB w przedmiotowej sprawie, jakoby gazociągi podlegały nadzorowi zarówno na podstawie przepisów prawa budowlanego, prawa o dozorze technicznym i prawa energetycznego, mogłoby prowadzić do nałożenia się różnych zaleceń czy wytycznych organów wykonujących zadania na podstawie przywołanych regulacji prawnych. Oznaczałoby to założenie nieracjonalności ustawodawcy, który celowo poddawałby ten sam zakres czynności do oceny i nadzorowania różnym organom i ustawowo wskazanym podmiotom, bez jednoczesnego określania zasad ich współpracy przy realizowaniu nałożonych uprawnień i obowiązków, a co więcej rozstrzygania zaleceń odmiennych. Oznaczałoby to niejako przyzwolenie prawodawcy do powstania w obrocie prawnym odmiennych zaleceń w jednym zakresie sprawy. Odnosząc się do wskazanego przez WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w którym Sąd stwierdził, że inwestycja polegająca na budowie sieci gazowej średniego i niskiego ciśnienia zawsze wymagać będzie od organu nadzoru budowlanego, by ten zażądał doręczenia przez inwestora stanowiska organu dozoru technicznego skarżący stwierdza, iż pogląd powyższy nie powinien być nadużywany, a co więcej nie zwalnia organów od szczegółowej, prawidłowej i wyczerpującej analizy stanu faktycznego i prawnego. NSA wskazał, iż organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do oceny, czy w przypadku budowy gazociągu, przed dokonaniem zawiadomienia, konieczne jest uzyskanie decyzji organu dozoru technicznego, bowiem kompetencje w tym zakresie należą do tego organu. Takie rozumowanie należy uznać za dokonane wyłącznie w zakresie problematyki rodzaju orzeczenia żądanego przez organy nadzoru budowlanego. NSA odnosił się bowiem do zagadnienia nieuprawnionego żądania decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy żaden przepis prawa nie wskazuje wprost, iż UDT zobowiązany jest wydać w takim zakresie decyzję. W ocenie skarżącego, NSA nie przeprowadzał oceny i nie odniósł się do samego pojęcia gazociągu, albowiem ów zakres nie stanowił wprost zakresu zainteresowania Sądu. W ocenie skarżącego, konieczne w przedmiotowej sprawie jest w pierwszej kolejności ustalenie zakresu pojęciowego gazociągu i urządzenia technicznego, a następnie określenia zastosowania DozTechU i DozTechR w ogóle do gazociągów. Za nadużycie uznać należy przytaczanie orzeczenia NSA, mimo iż analiza całego orzeczenia, w szczególności uzasadnienia wyroku wskazuje, iż nacisk rozpoznania sprawy położony został na kwestii rodzaju orzeczenia jakiego można żądać od inwestora. Sądy administracyjne, badające sprawę, rozstrzygały właściwie o formie w jakiej UDT wyraża swoje zalecenia. Skarżący podziela stanowisko wyrażone w powołanym orzeczeniu NSA zgodnie z którym: "gdyby ustawodawca wymagał przedłożenia decyzji organu nadzoru technicznego, to dałby temu stosowny wyraz, jak to zrobił chociażby w art. 56 ustawy, co do obowiązku zajęcia stanowiska przez organy wymienione w tym przepisie Jednak ani przytoczone twierdzenie, ani fragmenty uzasadnienia orzeczenia cytowane przez organy rozpatrujące sprawę, nie powinny stanowić podstawy dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, albowiem nie doszło w trakcie analizy prawnej czynionej przez sądy administracyjne do wyczerpującej analizy prawnej podstawy zagadnienia - oceny w ogóle podlegania rurociągów pod dozór techniczny na podstawie obecnie obowiązujących przepisów. Art. 57 ust. 1-3 PrBudU zawiera enumeratywne wyliczenie dokumentów, jakie należy dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego nie ma prawa żądać jakichkolwiek innych dokumentów, poza wymienionymi w przepisach ust. 1-3 omawianego artykułu, a dopuszczalne jest jedynie żądanie ich uzupełnienia, w przypadku stwierdzenia braków lub nieścisłości W katalogu wymaganych do zawiadomienia dokumentów, o których mowa powyżej, ustawodawca nie przewidział protokołu z czynności odbiorowych UDT. W przedmiotowej sprawie INB nie żądał co prawda decyzji UDT (jak czyniono to w stanie faktycznym sprawy opisanej w przywołanym powyżej wyroku NSA) a wzywał do przedłożenia protokołu z czynności odbiorowych dokonanych przez UDT. Jednakże powyższe nie wpływa na ocenę zgodności tej czynności z przepisami prawa. Podsumowując, skarżący wywodzi, iż przepisy PrBudU nie pozostawiają INB możliwości żądania przedłożenia wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy gazociągu, protokołu wydanego prżeż UDT. Skoro WINB i INB w przedmiotowej sprawie podjęły się analizy prawnej i wykładni przepisów w zakresie podlegania gazociągu pod unormowania DozTechU i DozTechR winny były oprzeć się o treść obwiązujących przepisów, nie zaś bazować na stanowisku zawartym w jednej z tez wyroku NSA oraz stanowisku wspólnym Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego z dnia 25 czerwca 2007 r., a w szczególności na stwierdzeniu zawartym w tym dokumencie, zgodnie z którym: "Sieci gazowe (rurociągi przesyłowe) jako budowie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Praw budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późniejszymi zmianami) budowane są na podstawie pozwolenia na budowę, natomiast przystąpienie do użytkowania następuje na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania(...). W konsekwencji powyższego uregulowania ustawowego proces legalnego przystąpienia do użytkowania wybudowanej sieci gazowej ogranicza się do dostarczenia do właściwego miejscowo powiatowego inspektora nadzoru budowlanego dokumentacji powykonawczej wraz z niezbędnymi dokumentami potwierdzającymi prawidłowość wykonania oddanego do użytku obiektu budowlanego. Jednym z tych dokumentów jest protokół sporządzany przez Urząd Dozoru Technicznego". Skarżący kwestionuje przywołanie przez INB powyższego dokumentu jako źródła prawa, z którego wywodzi on umocowanie do żądania określonego zachowania od uczestnika procesu budowlanego. Źródłem powszechnie obowiązującego prawa w polskim systemie prawnym są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP). Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, działają na podstawie przepisów prawa i w jego granicach. W świetle powyższego, wszelkiego rodzaju stanowiska, czy opinie, nawet organów nadrzędnych w stosunku do organów orzekających, nie mogą stanowić źródła umocowania danego organu do wykraczania poza zakres ustawowy, np. poprzez żądanie dokumentów nie ujętych w zamkniętym katalogu przewidzianym w art. 57 ust. 1 PrBudU. Tymczasem zarówno INB w zaskarżonej decyzji, jak i autorzy przywołanego stanowiska nie przedstawili jurydycznego wywodu zawierającego uzasadnienie dla głoszonej przez siebie tezy, sprowadzającej się do rozszerzenia zamkniętego katalogu dokumentów wymienionych w art. 57 ust. 1 PrBudU. WINB wprawdzie nie powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na powyższe stanowisko, utrzymał jednak w mocy zaskarżoną decyzję INB, która była na nim oparta. Prawidłowo dokonana interpretacja przepisów o dozorze technicznym, wspomożona unormowaniami zawartymi w przepisach właściwych dla sieci gazowych, winna była doprowadzić WINB oraz INB do właściwego ustalenia kwestii nieistnienia obowiązku zgłoszenia gazociągu pod dozór UDT, szczególnie, że na odcinku podległym rozpoznaniu przez UDT nie znajdują się żadne urządzenia techniczne, a jedynie sam rurociąg gazowy. Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja wydana została również z naruszeniem przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 21 WarTechR, polegające na uznaniu, iż protokoły odbiorowe szczelności, świadectwa sprawdzenia i wzorcowania są nieaktualne i jako takie straciły swoją ważność. Jak bowiem wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, gazociąg wysokiego ciśnienia [...] - [...] został wybudowany, a w ramach inwestycji, przed upływem 6 miesięcy od zakończenia prób ciśnieniowych, nastąpiło napełnienie gazociągu gazem. Powyższe stanowi o przekazaniu gazociągu do eksploatacji w rozumieniu przywołanego powyżej przepisu § 21 WarTechR. Zatem stanowisko INB nieaktualności dokumentów - protokołów szczelności, świadectw sprawdzenia wzorcowania jest niezasadne. W uzasadnieniu decyzji WINB wskazał, że Instrukcja Ruchu i Eksploatacji opracowana przez Skarżącego stanowi regulamin w zakresie świadczenia i korzystania z usługi przesyłania paliwa gazowego i nie reguluje kwestii przekazania gazociągu do eksploatacji. Powyższe stanowisko WINB jest błędne, gdyż zgodnie z przepisami PrEnerU (w szczególności art. 9 g PrEnerU) operator systemu przesyłowego jest zobowiązany do opracowania instrukcji ruchu i eksploatacji sieci przesyłowej, która to instrukcja reguluje między innymi aspekty związane z eksploatacją gazociągu. A zatem to nie przepisy PrBudU, jak wskazuje INB, a właśnie sporządzone w oparciu o obowiązujące przepisy prawa wewnętrzne instrukcje obowiązujące u inwestora (w tym między innymi Instrukcja Ruchu i Eksploatacji Sieci Przesyłowej) regulują kwestie związane z przekazywaniem gazociągu do eksploatacji. Jednocześnie skarżący podnosi, że za nieuprawnione uznać należy utożsamianie przez WINB i INB pojęcia przekazania gazociągu do eksploatacji z rozpoczęciem jego użytkowania. Wskazuje na to chociażby Polska Norma PN-EN 1594 "Systemy dostawy gazu. Rurociągi o maksymalnym ciśnieniu roboczym powyżej 16 bar. Wymagania funkcjonalne", w której zagadnienia związane z odbiorem i nagazowaniem gazociągu omawiane są w rozdziale poprzedzającym rozdział regulujący kwestie użytkowania i utrzymania gazociągu. WINB dokonujący wykładni przepisu § 21 WarTechR nie tylko wadliwie przyjął, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej w nim normy prawnej, ale stosując ją, błędnie odczytał obowiązek ponownego poddania gazociągu próbom szczelności. WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawił jurydycznego wywodu, zawierającego uzasadnienie dla głoszonej przez siebie tezy sprowadzającej się do rozszerzenia zamkniętego katalogu dokumentów wymienionych w art. 57 ust. 1-3 PrBudU. Takie postępowanie narusza jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego płynącą z art. 6 KPA, zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych kompetencji organów nie można domniemywać - muszą one wynikać wprost z ustawy. Dowolne interpretowanie i przyjęcie wykładni rozszerzającej w przypadku normy kompetencyjnej mogłoby powodować nadużycie w stosowaniu prawa. WINB nie wskazał podstaw prawnych do prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska jakoby rurociągi przeznaczone do przesyłania paliw gazowych, ropy naftowej i produktów naftowych były urządzeniami technicznymi w rozumieniu DozTechU. Zarówno INB i WINB nie uzasadnili w sposób czytelny podstaw prawnych swoich twierdzeń. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WINB nie odniósł się do prezentowanych w odwołaniu od decyzji INB zarzutów. Uznać zatem należy iż INB i WINB naruszyły przepisy postępowania, nie uzasadniając należycie swoich twierdzeń, przekraczając kompetencje oraz błędnie ustalając znaczenie normy prawnej, wskazując, iż skarżący nie spełnił wymagań związanych z przedłożeniem kompletu dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia sprawy. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni W przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających wpływ na wynik sprawy, sąd stosuje środki wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 p.p.s.a. sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Dokonana wg powyższych kryteriów ocena zaskarżonej decyzji wskazuje iż odpowiada ona prawu, zaś skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw. Z treści zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, iż organ nadzoru budowlanego wniósł sprzeciw, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego, wobec dokonanego w trybie powyższego przepisu zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy opisanego w decyzji odcinka gazociągu. Podstawą tego sprzeciwu było stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego braku dokumentu w postaci protokołu czynności odbiorowych Urzędu Dozoru Technicznego dotyczącego przedmiotowego odcinka gazociągu, którego organ żądał w oparciu o art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego, a także stwierdzenie iż dołączone do wniosku protokoły odbiorowe szczelności, świadectwo sprawdzenia i wzorcowania, które ze względu na datę ich wydania, od której upłynęło 6 miesięcy, straciły ważność. Wobec czego organ zobowiązał inwestora do przedłożenia w/w dokumentów, posiadających przymiot ważności. Skarżący kwestionuje uprawnienie organu nadzoru budowlanego do żądania przedłożenia przez inwestora powyższych dokumentów podnosząc w szczególności brak uprawnień Urzędu Dozoru Technicznego do udziału w procedurze określonej w art. 57 Prawa budowlanego w odniesieniu do przedmiotowego gazociągu, gdyż - jego zdaniem - gazociąg nie jest urządzeniem technicznym o którym mowa w art. 4 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym. W uzasadnieniu swego stanowiska pełnomocnik skarżącego dokonał obszernej analizy pojęcia "urządzenia technicznego" m.in. odwołując się do słownikowej definicji pojęcia "urządzenie". Według strony skarżącej gazociąg nie jest urządzeniem, zatem nie jest też urządzeniem technicznym, o którym mowa w art. 4 ustawy o dozorze technicznym, co skutkuje tym, że Urząd Dozoru Technicznego nie posiada kompetencji do jego odbioru w zakresie wymaganym żądaniem organu nadzoru budowlanego. Zdaniem Sądu – wywody i stanowisko skarżącego w tym zakresie nie są trafne. Zgodnie z art. 2 ustawy o dozorze technicznym dozór techniczny obejmuję określone tą ustawą działania zmierzające do zapewnienia bezpiecznego użytkowania urządzeń technicznych. Natomiast art. 4 pkt 1 w/w ustawy definiuje urządzenia techniczne jako "urządzenia, które mogą stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz mienia i środowiska wskutek m.in. rozprężenia cieczy lub gazów znajdujących się pod ciśnieniem różnym od atmosferycznego. Gazociąg, którego przeznaczeniem jest przesył gazu o wskazanym w decyzji ciśnieniu niewątpliwie takie zagrożenie może stwarzać, wobec czego winien być uznany za urządzenie techniczne, o którym mowa w powołanej wyżej ustawie, z wszystkimi konsekwencjami prawnymi, w tym uprawnieniami Urzędu Dozoru Technicznego do oceny danej inwestycji, pod kątem jej funkcji oraz bezpieczeństwa jej użytkowania. Należy zatem całkowicie zgodzić się z stanowiskiem zajętym w tym zakresie przez organy obu instancji, że gazociąg o parametrach i funkcji wskazanej w zaskarżonej decyzji, będąc budowlą w rozumieniu przepisów prawa budowlanego (art. 3 pkt 3) jest równocześnie urządzeniem technicznym w rozumieniu przepisów ustawy o dozorze technicznym. Urządzenie techniczne jest zresztą jednym z rodzajów budowli wymienionych w w/w przepisie. Art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wskazuje jedynie przykładowe rodzaje budowli – na co wskazuje użyte w tym przepisie słowo "jak": i wymienia wśród nich m.in. wolno stojące urządzenia techniczne, co potwierdza stanowisko organu, że budowla, jaką jest gazociąg, w tym w szczególności jego określony odcinek, może być jednocześnie obiektem budowlanym oraz urządzeniem technicznym w rozumieniu ustawy o dozorze technicznym. Z treści art. 4 ustawy o dozorze technicznym należy wyciągnąć wniosek, iż każda budowla, która może stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego lub mienia i środowiska, wskutek rozprężenia cieczy lub gazów, znajdujących się pod ciśnieniem, jest urządzeniem technicznym, podlegającym dozorowi Urzędu Dozoru Technicznego. Nieuzasadnione jest odwołanie się w tym zakresie do definicji słownikowych, niemających znaczenie prawnego. Nieuzasadnione jest także odwołanie się do pojęcia sieci gazowych, oraz przepisów regulujących ich użytkowanie. Kwestie te nie odnoszą się do przedmiotu niniejszej sprawy. Jak wynika z treści decyzji Starosty z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę gazociągu inwestor, przy zawiadomieniu o zakończeniu budowy, ma obowiązek dołączyć dokumenty wymienione w art. 56 i 57 Prawa budowlanego. Należy przez to rozumieć, że przedmiotowa inwestycja podlegać będzie także ocenie dozoru technicznego – zgodnie z art. 5 i 6 ustawy o dozorze technicznym. Budowa gazociągu stanowi bowiem wytworzenie urządzenia technicznego w rozumieniu w/w przepisów. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego miały nie tylko prawo, ale i obowiązek zażądać by inwestor, w ramach obowiązku wynikającego z dostarczenia protokołów badań i sprawdzeń o jakich mowa w art. 57 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przedłożył protokół dotyczący sprawdzeń lub badania rurociągu pod względem tego czy spełnia on wymogi zezwalające na jego eksploatację. Takie stanowisko zajął właśnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] r. sygn. akt [...], stwierdzając przy tym dobitnie, że inwestycja polegająca na budowie sieci gazowej średniego i niskiego ciśnienia zawsze wymagać będzie od organu nadzoru budowlanego by ten zażądał dołączenia przez inwestora stanowiska organu dozoru technicznego w ramach sprawdzeń o których stanowi art. 57 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela wyrażone wyżej stanowisko NSA. Ustosunkowując się końcowo do niektórych zarzutów skargi, dotyczących odmiennego postępowania INB, dodać należy, iż Sąd nie może wypowiadać się w kwestiach aktów i czynności organów administracyjnych niebędących przedmiotem danego postępowania sądowoadministracyjnego. Należy też stwierdzić że przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wspólne stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego nie zostało powołane jako źródło prawa lecz stanowi wyjaśnienie podległym organom zasad jego stosowania w zakresie inwestycji, jakimi są gazociągi, do czego organy zwierzchnie są uprawnione. Ich stanowisko nie ma charakteru rozstrzygającego lecz interpretacyjny i jako takie mogło być pomocniczo przywołane w uzasadnieniu decyzji. Należy zaznaczyć, iż "stanowisko", o którym wyżej mowa nie budzi prawnych zastrzeżeń Sądu. Sąd podziela także stanowisko organów w zakresie dotyczącym wymogu złożenia przez inwestora aktualnych, tj. wydanych we właściwym, wynikającym z obowiązujących przepisów terminie, protokołów odbiorowych szczelności, świadectw sprawdzenia i wzorcowania przedmiotowego odcinka gazociągu. Uzasadnione jest to treścią § 21 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055), zgodnie z którym gazociąg nieprzekazany do eksploatacji w okresie 6 miesięcy od zakończenia prób ciśnieniowych winien być ponownie poddany próbom szczelności przez oddaniem go do użytkowania. Zgodnie zaś z § 1 ust. 1 w/w rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, badaniu, przebudowie lub rozbudowy sieci gazowych służących do przesyłania i dystrybucji paliw gazowych. Jak wynika z akt sprawy organ nadzoru budowlanego wcześniej już dwukrotnie (decyzjami z [...] r. i [...] r.) zgłosił sprzeciw w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego gazociągu. Przedłożone wraz z tymi wcześniejszymi zgłoszeniami protokoły odbiorowe szczelności, świadectwa sprawdzenia i wzorcowania po upływie 6 miesięcy od ich wydania straciły ważność, zatem żądania organu nadzoru budowlanego oparte na art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego i § 21 w/w rozporządzenia Ministra Gospodarki było uprawnione. Nieprzedłożenie przez inwestora ważnych dokumentów w tym zakresie również mogło stanowić podstawę sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego), niezależnie od omówionego wyżej braku protokołu czynności odbiorowych Urzędu Dozoru Technicznego. W świetle powyższego skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.