II SA/Sz 576/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.) z upoważnienia Burmistrza Miasta odmówiono Z. D. przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na cele bytowe (leki i żywność). W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał m.in., że dochód wnioskodawcy ustalony zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, wynosi [...] zł i jest wyższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. 542 zł, wobec czego brak jest podstawowej przesłanki do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Jednocześnie, po przeanalizowaniu sytuacji materialno-bytowej ustalono, że zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który szczególnie uzasadniałby przyznanie pomocy społecznej. Pomimo to organ I instancji odmówił specjalnego zasiłku celowego, mając na uwadze treść art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ograniczone środki finansowe ośrodka przyznane na realizację zadań własnych gminy, duża liczba osób i rodzin ubiegających się i uprawnionych do świadczeń powoduje, że ośrodek w pierwszej kolejności zmuszony jest zaspokoić podstawowe potrzeby bytowe klientów pozostających bez źródeł dochodu, bądź z dochodem poniżej kryterium dochodowego. Organ I instancji zaznaczył, że o ostatecznej wysokości pomocy decyduje nie wyżej przedstawiona kwota, ale indywidulana sytuacja każdego ubiegającego się o pomoc. Z. D. odwołał się od powyższej decyzji, podnosząc, że decyzja jest "niezgodna ze stanem faktycznym i prawnym". Zdaniem skarżącego, zostały też naruszone przepisy art. 42 i 46 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 82 ust. 1 Konstytucji RP, z uwagi na nieprawidłowy sposób doręczania pism w toku postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o odmowie przyznania specjalnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem wniosku Z. D. był specjalny zasiłek celowy, natomiast organ decyzją z dnia [...] r., odmówił przyznania zasiłku celowego określonego w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, argumentując przekroczeniem ustawowego kryterium dochodowego. Następnie po rozważeniu art. 41 ustawy, organ uznał, że mimo przekroczenia dochodu można byłoby przyznać specjalny zasiłek celowy, ale nie pozwalają na to ograniczone środki finansowe ośrodka pomocy. Sentencja decyzji dotyczyła jednak zasiłku celowego, zaś rozstrzygnięcie wniosku o specjalny zasiłek celowy nastąpiło w uzasadnieniu decyzji. Z uwagi na to, że w myśl art. 102 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, pomoc może być udzielana również z urzędu, Kolegium uznało, że rozważanie organu co do zasad przyznawania zasiłku celowego w niniejszej sprawie nie stanowi naruszenia prawa. Jednym z warunków otrzymania zasiłku celowego jest spełnienie kryterium dochodowego. Miesięczna wysokość dochodu w rodzinie ustalana jest na zasadach określonych w art. 8 ust. 3 – 13 ustawy o pomocy społecznej. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu rodzinnego ustalono, że Z. D. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym pod kontrolą lekarską, uzyskuje dochód w postaci policyjnej emerytury – renty w wysokości [...] zł miesięcznie, nie korzysta z innych świadczeń pomocowych. Kwota uzyskanego dochodu obliczonego według art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 przekracza kryterium ustawowe, które w tym wypadku wynosi 542 zł. Kolegium zaznaczyło jednak, że samo przekroczenie progu dochodowego automatycznie nie pozbawia wnioskodawcy prawa do przyznania zasiłku pieniężnego, ponieważ ustawodawca przewidział możliwość przyznania zasiłku w sytuacjach, o których mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Tak zwany specjalny zasiłek celowy może zostać przyznany osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki. W rozpatrywanej sprawie, Kolegium nie dopatrzyło się jednak szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie takiej formy pomocy. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2013 r. (II SA/Łd 1036/12), Kolegium wskazało, że znajdowanie się osoby w warunkach bytowych, które co najmniej od kilku lat noszą wszelkie cechy trwałości, nie jest okolicznością wystarczającą do tego aby uznać spełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 41 ust. ustawy o pomocy społecznej. Mimo tego, że wysokość dochodu osoby nie pozwala na jednoczesne pokrycie wszelkich, nawet niezbędnych potrzeb, to nie jest to okoliczność, która samodzielnie może wskazywać na spełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego wypadku. Kolegium zacytowało także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 15 listopada 2011 r. (sygn. akt I OSK 1083/11), zgodnie z którym szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez koniecznych wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Organ odwoławczy, podzielając wskazane wyżej poglądy, stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi tak interpretowany szczególny przypadek. Windykacja komornicza oraz zobowiązania alimentacyjne nie są w ocenie tego organu okolicznościami uzasadniającymi przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Kolegium, działając jako organ odwoławczy, ponownie merytorycznie i wszechstronnie rozpatrzyło sprawę w jej całokształcie i uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Ponieważ wniosek dotyczył specjalnego zasiłku celowego, orzeczenie musi się do niego odnosić. Z tego względu, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o odmowie przyznania specjalnego zasiłku celowego. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutu niewłaściwego doręczania pism w trakcie postępowania, Kolegium wskazało, że akt sprawy nie wynika by takie przypadki miały miejsce. Powyższą decyzję Z. D. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , podnosząc, że jest ona sprzeczna z prawem (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) ponieważ w toku postępowania administracyjnego organ reprezentuje państwo, reprezentuje interes publiczny, ale musi mieć też na względzie słuszny interes obywateli. Rozstrzygnięcie końcowe powinno zawsze w stopniu maksymalnym uwzględniać interes indywidualny, aż do granicy, za którą doszłoby do naruszenia interesu społecznego. Organ I instancji, uzasadniając swoją decyzję, poprzestał na stwierdzeniu, że przepis prawa nie obliguje go do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Takie postępowanie, zdaniem skarżącego, stanowi istotne uchybienie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie w całości lub stwierdzenie nieważności Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 29 stycznia 2015 r., skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie naruszono prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania (zasadę wysłuchania stron) – art. 10 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonana wg wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do uwzględnienia skargi, albowiem decyzja ta prawa nie narusza. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Jak wynika z powyższego, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna (niecelowa, niesłuszna). Należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 1993 r. (SA/Wr 1384/92), zgodnie z którym, organ odwoławczy rozpoznając odwołania od decyzji administracyjnych wydanych przez organ I instancji, nie może ograniczyć się do badania zgodności owych decyzji z prawem, lecz powinien rozstrzygnąć merytorycznie o sprawie administracyjnej, a więc również zbadać decyzję z punktu widzenia celowości i słuszności rozstrzygnięcia. Kodeks nie określa podstaw wydania tego typu decyzji, a zatem podstawą taką może być zwykle naruszenie przepisów prawa materialnego. W sytuacji gdy zaskarżona decyzja narusza jedynie przepisy o postępowaniu administracyjnym, wówczas organ odwoławczy może uchylić ją i orzec co do istoty sprawy, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, chyba że był obowiązany do usunięcia uchybień tego rodzaju. Należy przy tym zaznaczyć, że uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego powołania podstawy prawnej decyzji oraz niewłaściwego jej uzasadnienia jest sprzeczne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego; wadliwości takie powinien usunąć organ odwoławczy (m.in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 września 1987 r., sygn. akt IV SA 220/87). Jeżeli organ administracji państwowej działający w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.), ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81). Zdaniem Sądu taka właśnie sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie. Jak słusznie stwierdziło Kolegium, organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego o jakim mowa w art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182), podczas gdy z wniosku Z. D. wynika, że domaga się on przyznania specjalnego zasiłku celowego o jakim mowa w art. 41 cytowanej ustawy. Co prawda w uzasadnieniu decyzji organ I instancji rozważał także kwestie ewentualnego przyznania wspomnianego specjalnego zasiłku celowego (uznając, że nie pozwalają na to ograniczone środki finansowe ośrodka pomocy), jednakże ostatecznie jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał jedynie art. 39 tej ustawy. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy przeanalizował cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i uznał, że pozwala on na stwierdzenie, iż w wypadku skarżącego nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem bowiem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący uzyskuje dochody przekraczające kryterium dochodowe. W oparciu o wywiad środowiskowy przeprowadzony w postępowaniu przed organem I instancji, Kolegium przyjęło, że prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, uzyskuje dochód w postaci renty w wysokości 2.134,90 zł miesięcznie, nie korzysta z innych świadczeń pomocowych. Z otrzymywanego świadczenia potrącane są alimenty na dzieci oraz stosowne kwoty w związku z prowadzoną egzekucją z tytułu pożyczek i kredytów bankowych. Jak słusznie uznało Kolegium, w opisanej wyżej sytuacji skarżącego nie wystąpiły takie okoliczności, które można byłoby uznać za szczególnie wyjątkowe. Wspomniana wyjątkowość okoliczności przyznawania świadczeń na specjalnych zasadach, wiąże się niewątpliwie z tym, że beneficjenci nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Ich sytuacja materialna jest na tyle dobra, że powinni oni samodzielnie przezwyciężyć trudności. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom przy ograniczonych środkach finansowych i ogromnej liczbie beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego" w znaczeniu konieczności dokonania oceny, która powinna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego przez tę osobę dochodu. Świadczenia unormowane w art. 41 powinny być traktowane jako szczególna pomoc doraźna ukierunkowana na konkretny cel bytowy ("Pomoc społeczna. Komentarz.", I Sierpowska, Lex 2014 r.). Zdaniem Sądu przedstawiona przez organ odwoławczy wykładnia pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", zgodnie z którą przesłanka ta zachodzi wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych, podzielana jest zarówno w doktrynie prawa (por. W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202) jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 15 listopada 2011 r., I OSK 1083/11, a także z dnia 29 stycznia 2014 r., I OSK 179/13). Należy stwierdzić, w oparciu o prawidłowo zebrany w sprawie materiał dowodowy, że Kolegium słusznie przyjęło, iż sytuacja osobista i życiowa skarżącego nie może być uznana za "szczególnie uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Co prawda skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, jednak posiada stały dochód, w miarę systematycznie reguluje opłaty, koszty jego leczenia nie są bardzo wysokie. Nie zaistniały również żadne nadzwyczajne okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na nagłe pogorszenie sytuacji życiowej skarżącego i na zwiększenie jego potrzeb, które wyczerpywałyby przedstawione wyżej rozumienie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Należało zatem uznać, że sytuacja skarżącego chociaż była trudna, (nie tylko ze względu na niepełnosprawność ale także obciążenia z tytułu alimentów i prowadzonej egzekucji) to jednak uzyskiwany przez niego stały dochód i w miarę ustabilizowana sytuacja bytowa, pozwala i na uznanie, że brak było podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego o jakim mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu żądanie skarżącego dotyczące przyznania specjalnego zasiłku celowego w sytuacji przekroczenia określonego w ustawie kryterium dochodowego, które mogą zostać zaspokojone z posiadanych przez skarżącego własnych środków finansowych, nie kwalifikują go do przyznania pomocy w trybie art. 41 ustawy. Taka pomoc bowiem musiałaby mieć charakter w większości stały, a to jest sprzeczne z celami pomocy społecznej. Odnosząc się do podniesionego w skardze argumentu nieuwzględnienia przez organ słusznego interesu obywatela należy przywołać ugruntowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w odniesieniu do decyzji uznaniowych "pewną wskazówkę interpretacyjną stanowi art. 7 K.p.a., dotyczący uznania administracyjnego, w myśl którego organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela i każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Interes obywatela winien być przy tym "słuszny" w rozumieniu obiektywnym, nie może być natomiast wyprowadzany z własnego tylko jego przekonania opartego na poczuciu krzywdy i nierówności" (niepublikowany wyrok NSA w Katowicach z dnia 20 maja 1998 r., I SA/Ka 1744/96; por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1835/93). Mając na uwadze powyższą argumentację, zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia tak rozumianego interesu obywatela. W ocenie Sądu, za nietrafny należy także uznać argument naruszenia przez organ, zasady "wysłuchania stron" – podnoszony w piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2015 r. Podkreślenia wymaga przy tym, że skarżący dotychczas argumentu tego nie podnosił. Nie sprecyzował na czym to naruszenie miałoby polegać ani też nie wykazał, że miał utrudniony dostęp do akt i że to było powodem niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego. Analiza kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 4 kwietnia 2014 r, wskazuje, że pracownik przeprowadzający wywiad zebrał szczegółowe dane o sytuacji skarżącego, zaś ten podpisał oświadczenie, że podane przez niego informację są zgodne z prawdą, nie wnosząc żadnych uwag. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.