II SA/Sz 578/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczecinku na uchwałę Rady Miasta Szczecinek z dnia 27 marca 2025 r. nr uchwała nr XVII/131/2025 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Szczecinek w 2025 roku I. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 2 ust. 5 w zakresie słowa "nowych", - § 3 ust. 4 pkt 4 w zakresie słów " porzuconych" , "( psy, koty)", - § 3 ust. 5. w zakresie słowa "nowych" , - § 3 ust. 5 pkt 1 w zakresie słowa " nowych" II. w pozostałym zakresie oddala skargę. Prokurator Rejonowy w Szczecinku (dalej: "Prokurator") złożył skargę na uchwałę Rady Miasta Szczecinek z 27 marca 2025 r. o nr XVII/131/2025 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Szczecinek w 2025 (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2025 r. poz. 1846; dalej "uchwała") w zakresie § 2 i § 3 załącznika do ww. uchwały, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił organowi wydanie uchwały z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483, dalej: Konstytucja RP) oraz art. 11a ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 ze zm., dalej: "u.o.z.") poprzez niezasadne przyjęcie w załączniku do uchwały: - w § 3 ust. 4 pkt 4, że obowiązek usypiania ślepych miotów zwierząt bezdomnych ogranicza się tylko i wyłącznie do psów i kotów oraz wyłącznie do tych, które zostały porzucone; - w § 2 ust. 5, że cel programu w zakresie poszukiwania przez gminę właścicieli bezdomnych zwierząt powinien ograniczać się tylko i wyłącznie do poszukiwania nowych właścicieli, podczas gdy ograniczenie poszukiwań wyłącznie do nowych właścicieli nie jest zgodne z definicją ustawową zwierzęcia bezdomnego, w myśl której są to zwierzęta, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały i jednocześnie z ustawy o ochronie zwierząt nie wynika, aby brak możliwości ustalenia dotychczasowego właściciela albo opiekuna musiał być stanem permanentnym; - w § 3 ust. 5, pkt 1 że poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. w Szczecinku powinno ograniczać się tylko i wyłącznie do poszukiwania nowych właścicieli podczas gdy ograniczenie poszukiwań wyłącznie do nowych właścicieli nie jest zgodne z definicją ustawową zwierzęcia bezdomnego, w myśl której są to zwierzęta, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały i jednocześnie z ustawy o ochronie zwierząt nie wynika, aby brak możliwości ustalenia dotychczasowego właściciela albo opiekuna musiał być stanem permanentnym. W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały uszczegółowione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w § 3 ust. 4 załącznika do uchwały posłużył się sformułowaniem: "ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację i kastracje zwierząt domowych, szczególnie psów i kotów (...)", co jednoznacznie wskazuje, że wymienienie psów i kotów ma charakter przykładowy, a nie wyłączny. Podobna konstrukcja zastosowana została w § 3 ust. 4 pkt 4 załącznika do uchwały, który odnosi się do uśpienia ślepych miotów. Wskazanie - poprzez nawias akurat tych dwóch gatunków - tj. psów i kotów - wynika z ich dominującej obecności w populacji zwierząt bezdomnych oraz z realnych potrzeb gminy, a nie z intencji ograniczenia stosowania programu wyłącznie do tych zwierząt. W ocenie organu przepis uchwały w żadnym miejscu nie wyklucza objęcia działaniami także innych gatunków zwierząt, jeżeli zaistnieją ku temu przesłanki wynikające z ustawy oraz realiów faktycznych. W odpowiedzi na zarzut dotyczący przepisu § 2 ust. 5 załącznika uchwały organ wskazał, że przepis ten określa cele programu i nie zawiera stwierdzenia jakoby poszukiwanie właścicieli miało się ograniczać wyłącznie do tzw. nowych właścicieli. Sformułowanie zawarte w tym przepisie dotyczy ogólnego celu programu, jakim jest m.in. ograniczenie bezdomności zwierząt poprzez promowanie adopcji. W żaden sposób nie wyłącza to obowiązku gminy podejmowania działań zmierzających do identyfikacji dotychczasowego właściciela. Przeciwnie, działania takie są domyślnie zawarte w procedurze postępowania z każdym zwierzęciem odłowionym jako potencjalnie bezdomne. W tym zakresie należy odwołać się do treści § 1 ust. 1 pkt 6 załącznika do uchwały. Odnośnie ostatniego zarzutu skargi dotyczącego § 3 ust. 5 pkt 1 załącznika do uchwały organ wskazał, że analogicznie zaskarżony przepis wskazuje na sposób realizacji celu adopcji, nie zaś na pominięcie obowiązku ustalania dotychczasowego właściciela. Adopcja - jako działanie podejmowane wobec zwierząt już uznanych za bezdomne nie stoi w sprzeczności z obowiązkami gminy, wynikającymi z ustawy o ochronie zwierząt. Organ skonkludował, że skarga opiera się wyłącznie na językowym, zawężającym ujęciu wybranych sformułowań uchwały, bez uwzględnienia ich kontekstu normatywnego oraz praktycznego celu regulacji. Na rozprawie 27 listopada 2025 r. pełnomocnik organu wskazał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a wskazane przez Prokuratora uchybienia nie mają charakteru istotnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd może nastąpić tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a"). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej "u.s.g.") wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy naruszeń należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał bądź naruszenie prawa materialnego, a także naruszenie procedury podejmowania uchwał, przy czym naruszenia te powinny polegać na pozostawaniu uchwały w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Chodzi tu bowiem o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. Istotnymi naruszeniami prawa są więc naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Przedmiotem skargi objęta jest uchwała Rady Miasta Szczecinek z 27 marca 2025 r. o nr XVII/131/2025, w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Szczecinek w 2025, podjęta na podstawie art. 11a ust. 1 u.o.z., który został określony w załączniku do przedmiotowej uchwały (dalej zwanym: "Programem"). Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust.1 u.o.z.). Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z., Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosownie do brzmienia art. 4 pkt 16 u.o.z. "zwierzęta bezdomne" to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego do tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi więc ściśle respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione wyłącznie w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Ponadto wyjaśnić należy, że program opieki nad zwierzętami, taki jak stanowiący załącznik do uchwały ma dwojaki charakter: z jednej strony jest aktem prawa miejscowego, a więc powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne (powinien być skierowany do ogólnie określonej kategorii podmiotów, określać zasady zachowania w powtarzalnych sytuacjach), a z drugiej - mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z., potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania - podkreśla się jego wykonawczy, konkretny charakter oraz konieczność dostosowania do warunków lokalnych. Pogodzenie tych dwóch wartości (aktu prawa miejscowego i wykonawczego charakteru) powoduje, że program ten w istocie zawiera normy o charakterze mieszanym abstrakcyjno-konkretnym, z naciskiem jednak na cel programu, tj. konieczność konkretyzacji sposobu działania gminy w określonych sytuacjach tak, aby spełnione zostały należyte standardy ochrony zwierząt. Program opieki nad zwierzętami to zatem w istocie plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób postępowania wobec zwierząt bezdomnych. Wykonawczy charakter Programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim odpowiednio kręgu zwierząt bezdomnych objętych realizacją poszczególnych zadań, czy też gdy określi się w nim zbiór podmiotów, do których mogą trafić zwierzęta bezdomne, w sposób powodujący możliwość interpretowania przepisów Programu niezgodnie z u.o.z. Prokurator zaskarżył § 3 ust. 5 pkt 1 Programu o treści: "Ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację i kastrację zwierząt domowych, szczególnie psów i kotów oraz usypianie ślepych miotów realizuje Przedsiębiorstwo poprzez bezpłatne usypianie porzuconych ślepych miotów (psy, koty) na podstawie zawartej umowy z zakładem leczniczym", jako naruszającego art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez ograniczenie zabiegu usypiania ślepych miotów jedynie do psów i kotów oraz wyłącznie do tych, które zostały porzucone. W orzecznictwie sądowym nie pozostawia się wątpliwości co do tego, że działający w ramach delegacji ustawowej lokalny prawodawca nie jest upoważniony do wprowadzania takiego ograniczenia. Skoro bowiem stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje "usypianie ślepych miotów" zwierząt, a jednocześnie ustawa nie określa jakich gatunków zwierząt usypianie ma dotyczyć, to ograniczenie w programie zabiegów usypiania ślepych miotów jedynie do psów i kotów, pozostaje w sprzeczności z powołaną delegacją ustawową (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 910/21, publ., jak i pozostałe powołane na: orzeczenia nsa.gov.pl). Zgodzić należy się również z Prokuratorem, że w powołanym przepisie Programu zawężenie do porzuconych ślepych miotów spowodowało, że wskazane ślepe mioty pozostałych zbiorów zwierząt bezdomnych, wskazane w definicji z art. 4 pkt 16 u.o.z. tj. zwierząt domowych lub gospodarskich, które uciekły, zabłąkały się, zostały pominięte przepisami Programu. Ponadto Prokurator zaskarżył § 2 ust. 5 Programu o treści: "Określa się następujące cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt: Poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt tzw. adopcja;" oraz § 3 ust. 5 pkt 1 Programu o treści: "Poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt, tzw. adopcje realizować będzie Przedsiębiorstwo poprzez: prowadzenie działań zmierzających do pozyskiwania nowych właścicieli i oddawania do adopcji bezdomnych zwierząt osobom zainteresowanym i zdolnym zapewnić im należyte warunki bytowania;", jako naruszających art. 4 pkt 16 u.o.z. poprzez ograniczenie poszukiwań wyłącznie do nowych właścicieli, co jest niezgodne z definicją ustawową zwierzęcia bezdomnego i nie koresponduje z pozostałymi przepisami u.o.z. Przyznać rację należy również Prokuratorowi, że niezasadnie organ przyjął, że realizacja zadania polegającego na zapobieganiu bezdomności zwierząt i zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywaniu, w zakresie poszukiwania właścicieli, ogranicza się tylko do poszukiwania nowych właścicieli, bowiem wprowadzone ograniczenie nie jest zgodne z definicją ustawową zwierzęcia bezdomnego. Z ustawy nie wynika, aby brak możliwości ustalenia dotychczasowego właściciela albo opiekuna musiał być stanem permanentnym. Przyjmując stanowisko organu należałoby założyć, że żaden z dotychczasowych właścicieli nie miałby prawa do ponownego objęcia opieką swojego zagubionego, czy też zabłąkanego zwierzęcia. Powyższe nie tylko wypaczyłoby sens przedmiotowych regulacji, ale także godziłoby w prawo cudzej własności (por. wyrok NSA z 6 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 2462/24). Z tych też względów, Sąd uznał zarzuty Prokuratora za zasadne i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części tj.: § 2 ust. 5 w zakresie słowa: "nowych", § 3 ust. 4 pkt 4 w zakresie słów: " porzuconych", "( psy, koty)", § 3 ust. 5. w zakresie słowa: "nowych" oraz § 3 ust. 5 pkt 1 w zakresie słowa "nowych". W pozostałym zakresie, nie dostrzegając z urzędu innych istotnych naruszeń Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.