II SA/Sz 579/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi A. K. i R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących A. K. i R. K. kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Starosta na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 5 ust.1, art. 6 ust.1, art. 7 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), art. 53 ust. 4 pkt. 6, art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), art. 106 K.p.a. w związku z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] - po ponownym rozpoznaniu sprawy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej inwestycji polegającej na budowie trzech domów mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] - odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia Starosta wskazał, że pismem z dnia [...] Wójt Gminy [...] wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] organ odmówił uzgodnienia wnioskowanego projektu decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na skutek zażalenia A.K. i R.K., postanowieniem z dnia [...] uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie dokonano szczegółowej analizy przesłanego do uzgodnienia projektu decyzji, załączonej dokumentacji, danych z rejestru gruntów oraz przeprowadzono dowód na okoliczność zabudowy zwartego obszaru z mapy ewidencyjnej. W ramach postępowania organ ustalił, że budowa trzech domów mieszkalnych jednorodzinnych nie jest inwestycją zlokalizowaną na terenie przeznaczonym na ten cel w planie miejscowym, który utracił moc z dniem [...]. W zwartym obszarze gruntów, jakie stanowi działka nr [...] oraz działki nr [...], ograniczonym drogami istnieje nienaruszony kompleks przydatności rolniczej o powierzchni 8,6120 ha, będący jednorodnym gruntem rolnym klasy Rlllb. Wymieniony obszar nie uzyskał zgody w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w trybie o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Na sąsiednich działkach, wchodzących w skład kompleksu glebowego Rlllb - brak zabudowy. Analizowany obszar stanowi otwartą przestrzeń produkcji rolniczej o bardzo wysokim potencjale produkcji rolniczej, którego utrzymanie jest jednym z głównych celów ochrony gruntów rolnych. Dalej Starosta podał, że zgodnie z zaleceniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, miał ustalić, czy zwarty obszar gruntów klasy III planowany do ich nierolniczego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, mając na względzie, że planowana zabudowa działki to powierzchnia 0,3329 ha gruntów klasy III, czyli nie przekracza powierzchni 0,5 ha. Organ wyjaśnił, że w zakresie powyższego zalecenia nie uzyskał informacji o planowanej zabudowie innych działek w sąsiedztwie działki [...]. W myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obszar gruntów klas I-III nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia, gdy w zwartym obszarze nie przekracza powierzchni 0,5 ha. Za zwarty obszar gruntów rolnych, w rozumieniu przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy uznać obszar całej działki, na której realizowana ma być inwestycja, jak również teren sąsiednich działek, wyodrębniony ściśle oznaczonymi granicami, tworzący w całości ścisły kompleks działek o charakterze rolnym, który może być przeznaczony na cele rolne. W analizowanym przypadku, za zwarty obszar gruntów rolnych, należy uznać obszar ograniczony drogą gminną nr [...] i innymi drogami, co znajduje uzasadnienie w wytycznych z pism Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartografii i Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w którym wyjaśnia się pojęcie "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia". Zdaniem Starosty, pomimo, że użytek klasy Rlllb na przedmiotowej działce wynosi ok. 0,3329 ha, to jednak łącznie z sąsiednimi działkami stanowi zwarty obszar gruntów rolnych klasy Rlllb o powierzchni przekraczającej 0,5 ha i dlatego projekt decyzji nie spełnia ustawowych wymogów, a jego uzgodnienie naruszałoby zwartą przestrzeń rolniczej produkcji i byłoby sprzeczne z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ powołał się w tym miejscu na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 113/08. Organ I instancji podkreślił dalej, że przyjęcie poglądu, iż możliwym jest uzgodnienie przeznaczenia gruntu klasy Rlllb na cele inne niż rolne dla działki nr [...] o pow. 0,3329 ha jako obszaru samoistnego i mniejszego niż 0,5 ha, skutkować może w przyszłości koniecznością analogicznych uzgodnień dla innych działek położonych w analizowanym kompleksie glebowym. Zgodnie bowiem z orzecznictwem (I OSK 299/2009) skoro analiza projektu decyzji ma się odnosić do nowo projektowanego obszaru przewidzianego do zmiany przeznaczenia to orzekanie w stosunku do nowo projektowanych obszarów w odniesieniu tylko do jednej działki, skutkowałoby koniecznością dokonywania uzgodnień przez Starostę i zmianą przeznaczenia areału o powierzchni ponad 0,5 ha w jednym obrębie geodezyjnym, a ściślej w zwartym obszarze produkcji rolnej i jednym kompleksie glebowym, tyle że w rozbiciu czasowym i w kilku orzeczeniach administracyjnych. Uzgodnienie projektu decyzji co do działki nr [...] bez rozszerzenia pola widzenia na cały zwarty obszar, powodować będzie trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej tej działki i naruszy zwartość produkcyjną analizowanego kompleksu glebowego, a tym samym art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i zasady ograniczania przeznaczania gruntów najwyższych klas bonitacyjnych na cele nierolnicze. Zgodnie z obowiązującym "Programem Ochrony Środowiska dla Powiatu [...] na lata 2008-2011", grunty klasy III stanowią tylko 17% wszystkich gruntów rolnych w powiecie, jednym z celów strategicznych powiatu jest ochrona gleb o najwyższej klasie bonitacyjnej. Reasumując, organ I instancji podał, że teren przeznaczony pod inwestycję nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu miejscowych planów, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa na zmianę przeznaczenia i jest elementem składowym terenu stanowiącego rolniczą przestrzeń produkcyjną, a więc projekt decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia wymogów art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A. i R. K. wnieśli na powyższe postanowienie zażalenie, w którym podali, że działka nr [...] nie przekracza 0,5 ha ziemi kl IIIb, w obrębie ich działki jest zwarty obszar działek przekraczający 1,56 ha na które wydano decyzje o warunkach zabudowy w połowie roku 2010. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art.138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.), art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266), po rozpatrzeniu zażalenia A i R. K. - uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uzasadniono faktem, iż działka pod inwestycję o nr [...] i pow. 0,3329 ha użytków kl. III wchodzi w skład zwartego obszaru gruntów rolnych klasy III o pow. 8,6120 ha, przekraczającej powierzchnię 0,5 ha, a zatem przeznaczenie tych gruntów na cele inne niż rolnicze może nastąpić tylko w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów (...), przeznaczenie na cele nierolnicze grantów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody właściwego organu tylko w przypadku, gdy zwarty obszar tych gruntów projektowany do takiego przeznaczenia nierolniczego przekracza 0,5 ha. Jak z powyższego wynika, kluczowe znaczenie dla wyjaśnienia sprawy jest ustalenie znaczenia zwrotu "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia". Mając na uwadze, że "zwartość" w języku potocznym oznacza zbiór elementów znajdujących się obok siebie, "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" to kompleks grantów rolnych, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie oznaczonych działek ewidencyjnych, na których części lub całości planowana jest realizacja danej inwestycji. Przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy stanowi wyraźnie, że kryterium obszarowe odnosi się do nowo projektowanego obszaru przewidzianego do zmiany przeznaczenia. Kryterium obszarowe zawarte w tym przepisie dotyczy zatem jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego na grunt o innym przeznaczeniu. W postępowaniu Starosta, mając na uwadze treść wniosku i wymienioną tam działkę, którą w ewidencji gruntów i budynków sklasyfikowano jako użytki rolne, dokonuje nie tylko oceny, czy działka taka ma powierzchnię mniejszą, niż podana w ust. 2, lecz również, czy z danych zawartych w ewidencji gruntu i w innych dokumentach urzędowych wynika, że zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia przekracza podaną w nim wielkość. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, grunty klasy III działki nr [...] tworzą z działkami [...] zwarty obszar o powierzchni 8,612 ha. Jest to fakt nie ulegający wątpliwości, jednak obszar planowany do zmiany przeznaczenia wynosi tylko 0,3329 ha, a nie 8,612 ha. W ocenie organu odwoławczego, przyjęta przez organ I instancji interpretacja art. 7 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy jest sprzeczna z intencją ustawodawcy, przewidującą wyjątek od ogólnej zasady ochrony gruntów rolnych klasy I-III. Rozpatrując więc ponownie sprawę należy wziąć pod uwagę powyższe argumenty, jak też należy orzekać na podstawie obowiązujących przepisów, kierując się też orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Interpretacje, czy też wskazówki Ministerstwa Rolnictwa, czy też zalecenia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia. A.K. i R.K. zaskarżyli powyższe postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazując w skardze, że sporna działka nr [...]jest zagospodarowana. Stoi na niej budynek gospodarczy murowany, doprowadzona jest woda i energia, została ogrodzona zgodnie z wcześniejszym pozwoleniem od Starostwa, a jej powierzchnia nie przekracza 0,5 ha. Nadto ziemia nie jest użytkowana rolniczo od 25 lat i może być wyjałowiona, co mogło obniżyć klasę gruntu. Organ nie przeprowadził aktualnego badania zasobności gruntu. Skarżący podnieśli również, że skoro zdaniem organu I instancji działka [...] narusza kompleks przydatności rolniczej o pow. 8,612 ha będący jednorodnym gruntem kl. IIIb, to dlaczego sąsiadujące działki zostały podzielone i naniesione na mapy geodezyjne. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie oraz podkreślił, że skarżący podnoszą względem organu I instancji ten sam zarzut co Kolegium, tj. błędnej wykładni przepisów dotyczących ochrony gruntów klasy III. Na rozprawie w dniu [...] skarżący poparł skargę i oświadczył, że została wniesiona ponieważ skarżący chcą aby doszło do zakończenia sprawy w sposób dla nich pozytywny. Ponadto podał, że Starosta postanowieniem z dnia [...] ponownie odmówił uzgodnienia, co zaskarżyli zażaleniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji, czy postanowień administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W ocenie Sądu, skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie kasacyjne Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. wskutek zażalenia skarżących na postanowienie Starosty o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej inwestycji skarżących polegającej na budowie trzech domów mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta w pierwszej instancji w wyniku odwołania (zażalenia) strony podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Obowiązkiem organu drugiej instancji jest rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie decyzji (odpowiednio postanowienia) zgodnie z treścią art. 138 K.p.a. Przy czym przepis ten przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do postanowień administracyjnych. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję lub uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, lub umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast przepis art. 138 § 2 K.p.a. przewiduje, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie to określane jako decyzja kasacyjna powinno - w świetle przepisów postępowania administracyjnego - stanowić wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Podkreślić należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a przeprowadzenie przez organ drugiej instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, na podstawie art. 136 K.p.a., nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Naruszenie procedury, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może polegać na nie przeprowadzeniu przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w ogóle, istotnych uchybieniach procesowych w prowadzeniu postępowania, czy też na nie wyjaśnieniu istotnych okoliczności faktycznych mających znaczenie prawne dla sprawy. Przepis ten nie daje organowi odwoławczemu podstaw do podjęcia decyzji kasacyjnej, przy prawidłowo i wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym i prawidłowej jego subsumcji z przepisem prawa wyłącznie z uwagi na rozbieżne stanowisko organów w kwestii interpretacji zastosowanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy wydał postanowienie kasacyjne na podstawie 138 § 2 K.p.a. wskazując, że przyjęta przez organ I instancji interpretacja przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266) jest błędna i sprzeczna z intencją ustawodawcy, gdyż przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady ochrony gruntów rolnych klasy I –III. Zdaniem organu II instancji, ustawowe pojecie "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze" odnosi się wyłącznie do nowo projektowanego obszaru przewidzianego do zmiany przeznaczenia, a więc w tym przypadku do jednej działki nr [...] o powierzchni 0,3329 ha, czyli powierzchni mniejszej niż kryterium obszarowe z ww. przepisu, co winno skutkować przyjęciem, iż realizacja inwestycji skarżących nie wymaga zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia tego gruntu na cele nierolnicze. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego w kwestii interpretacji art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z wypracowana linią orzeczniczą sądów administracyjnych, którą Sąd podziela, należy przyjąć, że kryterium obszarowe określone w tym przepisie dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie. Jednakże, pomimo trafnej merytorycznie oceny sprawy, postanowienie organu II instancji jest wadliwe proceduralnie z uwagi na naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Odmienna ocena prawna sprawy nie może bowiem stanowić podstawy do orzeczenia kasacyjnego. Poza tym wskazówki i zalecenia organu, sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie odpowiadają wymogom z dyspozycji tego przepisu. Zaś z treści uzasadnienia postanowienia w żaden sposób nie wynika konieczność uchylenia postanowienia organu I instancji i rozpoznania sprawy ponownie w konkretnym zakresie. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należało je uchylić. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając rozstrzygnięcie uwzględni powyższe rozważania i wskazówki Sądu, w szczególności w zakresie rodzaju rozstrzygnięć sprawy administracyjnej ściśle określonych w art. 138 K.p.a. O kosztach sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. W przedmiocie wykonania orzeczenia orzeczono na podatnie art. 152 P.p.s.a.