II SA/Sz 58/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej "K.p.a." w związku z art. 40 ust. 1, ust. 4, ust. 6, ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 446) – dalej "u.d.p.", po rozpatrzeniu odwołania Spółki A, od decyzji Zarządu Powiatu S. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie nałożenia na ww. spółkę kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w S., pod umieszczenie reklamy o treści "[...]", bez zezwolenia zarządcy drogi – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 4 lutego 2016 r. podczas rutynowego objazdu dróg powiatowych ujawniono obiekt będący reklamą w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...], działka drogowa [...] ob. [...] w S. - panel reklamowy o treści "[...]", zamocowany nad witryną apteki oraz semafor w kształcie dwóch krzyży aptecznych, zamocowany na wysięgniku, prostopadle do ściany budynku przy ul. [...] w S., z czego sporządzono dokumentację zdjęciową oraz protokół z kontroli drogi. Dokonując oceny zastanego obiektu organ I instancji uznał, że spełniał on definicję reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Ponadto organ ten ustalił, że nie wydawano zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do takiej reklamy. Pismem z dnia 4 lutego 2016 r., w trybie art. 61 § 1 K.p.a. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne o zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Zawiadomienie skierowane zostało na adres apteki przy ul. [...] w S., nad którą była umieszczona reklama, wymieniając adresata jako "[...]" i wyznaczając jednocześnie termin oględzin miejsca zajęcia na dzień [...] r. W toku dalszego postępowania organ I instancji ustalił, że nietrafnie oznaczył nazwę podmiotu postępowania, gdyż użył nazwy apteki i jej miejsca działania. Pismem z dnia 29 lutego 2016 r. organ naprawił błąd poprzez powiadomienie właściwego podmiotu, tj. "Spółka A przy ul. [...], który jest właścicielem apteki pod nazwą "[...]", działającej przy ul. [...] o prowadzeniu postępowania z urzędu w sprawie zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Mimo niewłaściwie użytej nazwy podmiotu w ww. zawiadomieniu w oględzinach miejsca zajęcia pasa drogowego uczestniczył członek zarządu Spółki A. W dniu 11 lutego 2016 r. podczas objazdu drogi nie stwierdzono już reklamy w powyższej lokalizacji, z czego sporządzono dokumentację zdjęciową. Pismem z dnia 22 lutego 2016 r. organ I instancji zwrócił się do Spółki o udostępnienie projektu montażowego przedmiotowej reklamy oraz o możliwość dostępu do zdemontowanej reklamy. Zdaniem Spółki, wezwanie w tej sprawie było bezzasadne, bowiem nie jest ona stroną postępowania. W kolejnym piśmie z dnia 24 lutego 2016 r. pełnomocnik Spółki podniósł między innymi, że adresat zawiadomienia z dnia 4 lutego 2016 r. nie posiada przymiotu podmiotowości prawnej i nie może być stroną jakiegokolwiek stosunku prawnego, wobec czego postępowanie w tej sprawie winno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Korygując swój błąd w nazwie podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie reklamy bez zezwolenia, pismem z dnia 29 lutego 2016 r., w trybie art. 61 § 1 K.p.a. organ I instancji zawiadomił Spółka A o prowadzeniu postępowania w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego pod reklamę. Następnie, na podstawie art. 50 § 1 oraz 79 § 1 K.p.a. , w siedzibie zarządu dróg odbyło się przesłuchanie świadka W. S. - członka zarządu Spółki, który zeznał, że nie pamięta daty umieszczenia, jak również daty zdemontowania przedmiotowej reklamy. W świetle powyższego organ I instancji decyzją z dnia [...] r. ustalił karę pieniężna w wysokości [...] zł za 7 dni zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W odwołaniu od ww. decyzji Zarządu Powiatu S. Spółka A wniosła o jej uchylenie w całości i o umorzenie postępowania w sprawie (ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania), zarzucając decyzji naruszenie następujących przepisów: - art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na Spółkę kary pieniężnej w sytuacji braku obiektywnych przesłanek pozwalających na uznanie, że Spółka dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia; - art. 105 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące prowadzeniem postępowania pomimo jego bezprzedmiotowości będącej następstwem skierowania postępowania w stosunku do podmiotu, który nie może uzyskać przymiotu strony; - art. 6 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a. i z art. 28 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące wydaniem decyzji wobec Spółki w ramach postępowania wszczętego z urzędu wobec innego podmiotu niż Skarżąca; - art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przekroczenie przez organ granicy swobodnej oceny dowodów i wyciągnięcie z materiału dowodowego wniosków z niego niewynikających, a w szczególności wniosku, że Skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego w okresie od [...] r. pod reklamę o wymiarach wskazanych w decyzji; - art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. i z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące zaniechaniem działań zmierzających do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i tym samym dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności rzeczywistej powierzchni reklam i faktycznego okresu, w którym pas drogowy był zajęty; - art. 107 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące zaniechaniem wyjaśnienia podstawy prawnej przyjętego przez organ sposobu obliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego; - art. 10 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące niezapewnieniem Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że pomimo jak to określił organ I instancji "nietrafnie" oznaczonej nazwy podmiotu postępowania, do którego wysłano zawiadomienie z dnia 4 lutego 2016 r. o wszczęciu przedmiotowego postępowania, Spółka A jako strona przedmiotowego postępowania powzięła wówczas wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego, a ponadto członek jej zarządu, który zgodnie z treścią zapisów rejestru KRS ma prawo do reprezentowania spółki, brał czynny udział w oględzinach miejsca umieszczenia reklamy. Jednocześnie kolejnym pismem z dnia 29 lutego 2016 r., adresowanym tym razem na adres siedziby Spółki organ I instancji powiadomił Spółkę o prowadzeniu postępowania z urzędu w sprawie zajęcia pasa drogowego pod umieszczenie reklamy bez zezwolenia, a następnie pismem z tego samego dnia, działając na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 79 § 1 K.p.a. wezwał W. S. - członka zarządu Spółki do osobistego stawiennictwa w charakterze świadka, celem złożenia zeznań na okoliczność prowadzonego postępowania. W ocenie organu odwoławczego, pomimo że na każde pytanie organu W. S. zeznał, że nie pamięta okoliczności sprawy i odmówił bez podania powodu podpisania protokołu, nie oznacza to jednak, że organ I instancji nie dokonał wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zdaniem Kolegium, zajęcie pasa drogowego potwierdza znajdująca się w materiale dowodowym sprawy dokumentacja fotograficzna wraz z protokołami sporządzonymi przez pracowników organu I instancji oraz mapa zasadnicza wskazująca przebieg granicy drogi i kolizje reklamy z tą drogą. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w dniu [...] r. podczas wykonywania czynności kontrolnych przez pracowników organu ujawniono umieszczenie na budynku przy ul. [...] w S. nad wejściem do lokalu użytkowego, w którym mieści się apteka, reklamę w formie panelu, zamocowanego do elewacji budynku, do którego zamocowano litery tworzące logo apteki o treści "[...]". Ponadto, ujawniono umieszczony prostopadle do budynku tzw. krzyż apteczny w formie semafora. Z metryki ulicy [...] organ I instancji ustalił, że granica działki (pasa drogowego) biegnie po linii zabudowy, wobec czego reklama swym zakresem ingeruje w pas drogowy. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach: [...] r., tj. (dzień oględzin), z których również sporządzono protokoły i dokumentację zdjęciową, potwierdzają umieszczenie niniejszej reklamy. Natomiast kontrola przeprowadzona w dniu [...] r. ujawniła już jej brak. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, który organ I instancji ustalił od dnia [...] r. należy uznać za prawidłowy. Natomiast obmiaru reklamy dokonano podczas oględzin miejsca zdarzenia przeprowadzonych w obecności członka zarządu Skarżącej Spółki, tj. strony postępowania – W. S. w dniu [...] r. Z treści protokołu spisanego podczas oględzin wynika, że nad lokalem użytkowym apteki umieszczono reklamę o treści "[...]" o powierzchni – panel o dł. 5,00 m i szer. 0,85 m² oraz semafor - dwustronny o powierzchni, którą oszacowano: długość 0,54 m oraz szer. 0,54 m x 2 kwadraty dwustronne - minus wew. wspólny kwadrat 0,34 x 0,34. Do powyższych ustaleń członek zarządu Skarżącej spółki nie wniósł wówczas żadnych uwag. W ocenie Kolegium, wbrew zarzutom odwołania, sposób wyliczenia opłaty został w sposób jasny i zrozumiały wskazany w treści zaskarżonej decyzji. Organ I instancji prawidłowo wykazał, w jaki sposób obliczył ilość dni, według których ustalono wysokość kary, tj. od pierwszego dnia, w którym ujawniono i udokumentowano istnienie reklamy, poprzez kolejne dni aż do dnia, w którym udokumentowano, że reklamy już nie było (od dnia [...] r. - 7 dni). Karę pieniężną obliczono mając na uwadze treść uchwały Rady Powiatu [...] Nr XXX/323/08 z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Kolegium nie przychyliło się do również zarzutu Skarżącej, że organ I instancji naruszył art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie Spółce czynnego udziału w postępowaniu. Z akt wynika bowiem, że od momentu podjęcia pierwszej czynności w postępowaniu, tj. zawiadomienia z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania oraz w kolejnej – oględziny przeprowadzone w dniu [...] r, Skarżąca Spółka w osobie W. S. - członka zarządu, brała czynny udział w prowadzonym postępowaniu, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji, w trybie art. 10 k.p.a. została zawiadomiona pismem z dnia 16 maja 2016 r. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, z czego jednak nie skorzystała. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podzieliło stanowisko organu I instancji, że zajęcia pasa drogowego dokonała Skarżąca Spółka, która w piśmie z dnia [...] r. wyjaśniła, że w przedmiotowym lokalu prowadzi działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży detalicznej wyrobów farmaceutycznych na podstawie umowy najmu z dnia [...] r. Zdaniem Kolegium, trudno zatem przyjąć, że w okresie, w którym Spółka korzystała z lokalu do prowadzenia apteki, aby nad tym lokalem reklamę odpowiadającą rodzajowi prowadzonej działalności umieścił inny podmiot niż Skarżąca, tym bardziej, że w trakcie prowadzonego postępowania (zarówno przed organem I instancji, jak i przed Kolegium) Skarżąca nie zaprzeczała, że nie umieszczała niniejszej reklamy, a jedynie jej członek zarządu stwierdził w trakcie przesłuchania, że nie pamięta okoliczności jej umieszczenia. Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany został pogląd, że za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę. W niniejszej sprawie pismem z dnia [...] r. Skarżąca powzięła wiadomość o wszczęciu postępowania w jej sprawie. Spółka A, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej w sytuacji braku obiektywnych przesłanek pozwalających na uznanie, że Spółka dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia; - art. 105 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące prowadzeniem postępowania pomimo jego bezprzedmiotowości będącej następstwem skierowania postępowania w stosunku do podmiotu, który nie może uzyskać przymiotu strony; - art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące zaakceptowaniem przez organ wydania decyzji w I instancji wobec Skarżącej w ramach postępowania wszczętego z urzędu wobec innego podmiotu niż Spółka; - art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przekroczenie przez organ granic swobodnej oceny dowodów i wyciągnięcie z materiału dowodowego wniosków z niego niewynikających, a w szczególności wniosku, że Skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego w okresie od [...] r. pod reklamę o wymiarach wskazanych w decyzji organu I instancji; - art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące zaakceptowaniem przez organ zaniechania przez Zarząd Dróg Powiatowych w S. podjęcia działań zmierzających do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i tym samym dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności ustalenia rzeczywistej powierzchni reklam i faktycznego okresu, w którym pas drogowy był zajęty; - art. 107 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące zaniechaniem wyjaśnienia podstawy prawnej przyjętego przez Zarząd Dróg Powiatowych w S. i organ odwoławczy sposobu obliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, jak również odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu; - art. 10 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaakceptowanie przez organ, że Zarząd Dróg Powiatowych w S. nie zapewnił Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu; - art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaakceptowanie przez organ odwoławczy, że Zarząd Dróg Powiatowych w S. nie zapewnił Skarżącej czynnego udziału w dokonanych w dniach [...] r. oględzinach; - art. 107 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przytoczenia przepisów prawnych powołanych przez organ i zastosowanych przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podobnie, jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wskazała, że postępowanie zostało wszczęte przez Zarząd Dróg Powiatowych w S. z urzędu. Zawiadomienie o jego wszczęciu zostało wysłane na adres: [...] i taki też podmiot został określony jako strona w ramach tego postępowania. W ocenie Skarżącej, podmiotowi "[...]" nie przysługuje przymiot podmiotowości prawnej, gdyż jest to jedynie nazwa lokalu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza i tym samym nie może być on stroną jakiegokolwiek stosunku prawnego. Nie ma zatem ani legitymacji czynnej, ani też biernej w tym postępowaniu. Nieistniejący prawnie podmiot nie może odpowiadać za jakiekolwiek naruszenia przepisów. W związku z brakiem podmiotu występującego jako strona, wszczęte postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać przez Zarząd Dróg Powiatowych w S. lub organ odwoławczy umorzone - stosownie do treści art. 105 § 1 K.p.a. Tym samym organ I instancji naruszył dyspozycję z art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., bowiem wydał decyzję pomimo braku podstaw do prowadzenia postępowania. Podobnie, organ odwoławczy nie uchylił decyzji organu I instancji i nie umorzył postępowania. Zamiast tego niezasadnie zaakceptował ww. uchybienie, którego dopuścił się Zarząd Dróg Powiatowych w S. Skarżąca zaznaczyła, że Zarząd Dróg Powiatowych w S. próbował niejako konwalidować swoje uchybienia i w tym celu wystosował pismo z dnia 29 lutego 2016 r., w którym powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie. Jednakże, w ocenie Spółki, powyższe działania Zarządu Dróg Powiatowych w S. należy uznać za nieprawidłowe, sprzeczne z prawem i tym samym bezskuteczne. W tej sytuacji kara pieniężna została nałożona na podmiot, który stroną tego postępowania nigdy nie był, a posiadał jedynie status świadka. Tym samym Zarząd Dróg Powiatowych w S. niewątpliwie naruszył art. 6 K.p.a. i 8 K.p.a., podobnie jak organ odwoławczy akceptując powyższe zachowanie. Zdaniem Spółki A, Zarząd Dróg Powiatowych w S. naruszył zasadę czynnego udziału w postępowaniu. W sytuacji bowiem, gdyby uznać, że pismem z dnia 29 lutego 2016 r. organ ten prawidłowo zawiadomił Skarżącą, w następstwie czego uzyskała ona status strony (z czym Skarżąca się nie zgadza), to i tak Spółka została pozbawiona możliwości wzięcia udziału w czynnościach dokonanych przed dniem 29 lutego 2016 r. Natomiast dokonanych czynności w związku z prowadzeniem postępowania dotyczącym "[...]" organ ten nie powtórzył, tylko automatycznie uznał bez żadnej podstawy prawnej ku temu za ważne w stosunku do Skarżącej. Z kolei, w ocenie Spółki, bez znaczenia jest, że przy czynnościach dokonanych w stosunku do "[...]" uczestniczył jej przedstawiciel. Nie miał on bowiem wiedzy ani świadomości, że jest stroną tego postępowania i tym samym nie podejmował żadnych działań w sprawie, które to działania mógłby podjąć, gdyby miał świadomość posiadania statusu strony. Jednocześnie Spółka podkreśliła, że do czasu wydania decyzji przez organ I instancji nie miała świadomości posiadania statusu strony, gdyż nawet po otrzymaniu pisma z dnia 29 lutego 2016 r. jej przedstawiciel przesłuchiwany był w charakterze świadka. Z kolei twierdzenia organu odwoławczego, że była traktowana jak strona postępowania, gdyż korzystała z określonych uprawnień, a jedynie zeznania jej przedstawiciela zostały spisane na protokole przesłuchania świadka nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Skarżąca bowiem nie została pouczona o przysługujących jej prawach wynikających z faktu posiadania statusu strony postępowania. Powyższe uchybienia Zarządu Dróg Powiatowych w S. doprowadziły do tego, że została pozbawiona możliwości obrony swoich interesów w sprawie. Ustalenia organów w sprawie Skarżąca uznała za dowolne, gdyż jej zdaniem w żaden sposób nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego. Z przedstawionych przez organy okoliczności sprawy wynika jedynie, że Zarząd Dróg Powiatowych w S. ustalił zajęcie pasa drogowego pod reklamę w dniu [...] r., a w dniu [...] r. stwierdził brak reklamy. Jednakże z powyższego nie wynika, żeby zajęcie pasa drogowego miało miejsce od dnia [...] r. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie można natomiast wykluczyć, że zajęcie pasa drogowego miało miejsce jedynie w dniu [...] r., a już dnia następnego, tj. [...] r. nie miało miejsca albo też zajęcie pasa drogowego miało miejsce tylko w niektóre dni pomiędzy dniem [...]r., a dniem [...] r. W ocenie Spółki, Zarząd Dróg Powiatowych w S. w sposób niezasadny uznał, że skoro w dniu [...] r. nie stwierdził zajęcia pasa drogowego, to do tego dnia to zajęcie występowało. Dlatego też sposób rozumowania Zarządu Dróg Powiatowych w S. Spółka uznała za niedopuszczalny, gdyż zgodnie z zasadami wyrażonymi w K.p.a. ma on obowiązek dokonywania rzetelnych ustaleń, a nie mających źródło jedynie w jego przypuszczeniach. Brak jest bowiem podstawy do obciążania Skarżącej karą za okres, co do którego Zarząd Dróg Powiatowych w S. nie wie, lub nie ma pewności czy występowało zajęcia pasa drogowego. Natomiast organ odwoławczy zaakceptował powyższe działanie wskazując, że przeprowadzone kontrole dowiodły zajęcia pasa drogowego od dnia [...] r. Jednakże z samej treści decyzji organu II instancji wynika jednoznacznie, że kontrole przeprowadzone przez Zarząd Dróg Powiatowych w S. nie dowodzą zajęcia pasa drogowego w całym tym okresie. Skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy sam przyznał, że w dniach [...] r. brak jest informacji czy pas drogowy faktycznie był zajęty przez Spółkę. Przeprowadzone kontrole nie obejmują bowiem tych dni. Tym samym nie powinna była zostać obciążona karą za ten okres co do którego organ nie ma pewności, że wystąpiło zajęcie pasa drogowego. Spółka zarzuciła również, że Zarząd Dróg Powiatowych w S. nie zapewnił jej czynnego udziału w czynnościach potwierdzających obecność reklamy w dniach [...] r. Tym samym ustalenia dokonane w tych dniach, w ocenie Skarżącej, nie mogły być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy, co jednak organ odwoławczy całkowicie zignorował. Nie można nawet wykluczyć, że czynności te zostały przeprowadzone wadliwie i protokoły z dokonanych przez Zarząd Dróg Powiatowych w S. oględzin w tych dniach nie odzwierciedlają rzeczywistości. Skarżąca natomiast nie miała i nadal nie ma możliwości odniesienia się do tych kwestii, gdyż o dokonywanych oględzinach nie została zawiadomiona przez co została pozbawiona możliwości wzięcia w nich czynnego udziału. Dalej strona wskazała, że ze zgromadzonego materiału dowodowego ani z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika w jaki sposób organ ten dokonał ustalenia wymiarów reklam zajmujących pas drogowy i tym samym obliczył powierzchnię tych reklam, od której to powierzchni uzależniona jest wysokość opłaty. Zarząd Dróg Powiatowych w S. ograniczył się jedynie do wskazania, że reklama w postaci panelu posiada wymiar 5,m x 0,85m, co daje powierzchnię 4,25m2. Z kolei w zakresie semafora dwustronnego Zarząd Dróg Powiatowych w S. wskazał wyłącznie, że ma on powierzchnię 0,85m2 bez wskazania jego wymiarów, co nie pozwala nawet na zweryfikowanie, czy powierzchnia została prawidłowo obliczona. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że powyższe wymiary wynikają z protokołu oględzin sporządzonego w dniu [...] r., co do którego Skarżąca nie wniosła żadnych uwag i z tych względów podane przez Zarząd Dróg Powiatowych w S. wymiary reklam należy zaakceptować. Natomiast z treści protokołu oględzin z dnia [...] r. wynika, że wymiary reklam były szacowane, gdyż osoba sporządzająca go posłużyła się tym pojęciem. Nie wiadomo jednak czy z korzyścią dla Spółki, czy też nie. Zdaniem strony, nic nie stało na przeszkodzie, żeby Zarząd Dróg Powiatowych w S. ustalił dokładne wymiary tych reklam. Obecnie bowiem występują takie środki techniczne, które umożliwiają dokonanie dokładnych pomiarów. Zarząd Dróg Powiatowych w S. nie zadał sobie natomiast w tym zakresie żadnego trudu, a organ odwoławczy taki stan rzeczy zaakceptował. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. pełnomocnik Skarżącej poparł skargę i wskazał, że w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, że banner reklamowy został umieszczony przez sama Skarżącą, czy też stanowi jej własność. Zazwyczaj bannery są własnością innych firm i są umieszczane na zasadzie leasingu, czy też najmu. Wskazał ponadto, że nie jest w stanie powiedzieć kto jest właścicielem tego banneru. Został on zdjęty na zlecenie Spółki. W ocenie pełnomocnika, skoro własność banneru nie została przesądzona, to ukaranie było przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., którą organ ten utrzymał w mocy wydaną przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S., z upoważnienia Zarządu Powiatu w S., decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, doprowadziła do wniosku, iż akt ten nie narusza prawa, a podniesione przez skarżącą Spółkę zarzuty skargi okazały się nietrafne. Materialnoprawną podstawę prawną zakażonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) dalej "u.d.p.". Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. W myśl, art. 40 ust. 2 u.d.p., zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (40 ust. 3 u.d.p.). Stosownie do art. 40 ust. 1 pkt 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że pasem drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Co do zasady zatem w obrębie pasa drogowego powinny znajdować się wyłącznie urządzenia, których celem jest zapewnienie bezpiecznego korzystania przez użytkowników z dróg publicznych. Ustawodawca dopuścił jednak możliwość umieszczania w obrębie pasa drogowego obiektów i urządzeń niezwiązanych z obsługą pasa drogowego w tym reklam, na warunkach określonych w u.d.p. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy konieczność uzyskania zezwolenia dotyczy między innymi reklam. Wyjaśnić należy, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (dalej u.r.d.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej u.o.p.). Zgodnie z art. 2 pkt 16 b u.p.z.p. pod pojęciem tablicy reklamowej należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Natomiast urządzeniem reklamowym, w rozumieniu art. 2 pkt 16 c u.p.z.p. przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. W ocenie sądu napis o treści "[...]" stanowi reklamę w rozumieniu przytoczonych wyżej przepisów, bowiem informuje o tym, że w miejscu, w którym jest umieszczony znajduje się apteka. Prawidłowe ustalenie, że reklama znajduje się w obrębie pasa drogowego, daje organowi asumpt do zbadania, czy podmiot, który reklamę umieścił posiada stosowne zezwolenie zarządcy drogi. W ocenie Sądu ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny nie pozostawił wątpliwości co do tego, że doszło do zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w jego obrębie reklamy o treści "[...]". Z akt postępowania wynika bowiem, iż granica pasa drogowego przebiega po obrysie budynku, na którym umieszczono sporną reklamę, a zatem wszelkie urządzenia poza tę granicę wystające wkraczają w obręb pasa drogowego. Prawidłowo również organy ustaliły, że Spółka nie posiada zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czego konsekwencją było nałożenie kary pieniężnej. Faktem jest, że początkowo zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skierowane do niewłaściwego podmiotu, jednak w ocenie Sądu okoliczność ta nie miała wpływu na wynik postępowania, bowiem ostatecznie organ powiatowy prawidłowo ustalił stronę i zawiadomił ją o wszczęciu postępowania. Dla oceny tej niebagatelne znaczenie ma okoliczność, iż W. S. - wspólnik Skarżącej Spółki i jednocześnie jej Członek Zarządu, uprawniony do jednoosobowej reprezentacji Spółki, był obecny w trakcie oględzin napisu reklamowego i semafora z krzyżem aptecznym w dniu [...] r. i ich pomiaru i okazano mu mapę zasadniczą z uwidocznionym przebiegiem granicy pasa drogowego. Do przebiegu tych czynności ww. nie wniósł żadnych uwag, w szczególności nie zakwestionował prawidłowości dokonanych przez kontrolujących pomiarów, co wynika ze sporządzonego w dniu [...] r. protokołu oględzin w terenie. Oznacza to, w ocenie Sądu, że Skarżąca Spółka od początku miała wiedzę o podjętych w tej sprawie czynnościach. Adresat decyzji został określony prawidłowo, a zatem brak jest podstaw do wywodzenia, że doszło do naruszenia art. 6,8 i 28 K.p.a. Zdaniem Sądu nie doszło również do naruszenia art. 7, 77§1, 80 i 107 § 3 K.p.a., bowiem w niniejszej sprawie zgromadzono obszerny materiał dowodowy, który został prawidłowo oceniony, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przy czym ocena ta nie nosi znamion dowolności. Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącej, iż w niniejszej sprawie nie wykazano, aby doszło do zajęcia pasa drogowego, bowiem – co wynika z akt sprawy, organ przy dochowaniu należytej staranności wykazał przebieg pasa drogowego, jak również to, że jest zarządcą drogi, w której pasie została umieszczona reklama. Załączone do akt postępowania dokumenty – kopia mapy zasadniczej, decyzja Wojewody Z. z dnia [...] r. oraz decyzja Zarządu Powiatu w S. z dnia [...] r. nie pozostawiają wątpliwości w tym zakresie. Wbrew twierdzeniom Skarżącej organ w należyty sposób udokumentował również okres zajęcia pasa drogowego, czego dowodem są protokoły oględzin sporządzone w dniach [...] r. (z wyłączeniem [...] r., to jest soboty i niedzieli). Sąd nie podzielił argumentacji Skarżącej, zmierzającej do wykazania, że w tym okresie zajęcie pasa drogowego mogło mieć miejsce tylko w niektóre dni. Po pierwsze przeczą temu oględziny wykonane w kolejnych dniach pomiędzy [...] r., poparte wykonaną dokumentacją fotograficzną, a po wtóre zasady logiki i doświadczenia życiowego wskazują, że mało prawdopodobnym jest aby reklama została zdjęta na dwa dni, które nie zostały udokumentowane w ten sposób – sobotę 6 lutego i niedzielę 7 lutego 2016 r., a następnie zawieszona w dniu 8 lutego 2016 r. Zatem uznać należy, że okres za jaki naliczono karę za zajęcie pasa drogowego został należycie udokumentowany. Faktem jest, iż Skarżąca nie uczestniczyła w oględzinach dokonywanych przez organ w dniach od [...] r., jednak zważyć należy, że były to czynności kontrolne wykonywane przed wszczęciem postępowania, a zatem przed ustaleniem przez organ, czy istnieją podstawy do jego wszczęcia. Ostatecznie jednak Skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, a – jak już wyżej wskazano, uprawniony do reprezentacji Członek Zarządu Spółki uczestniczył w oględzinach przeprowadzonych w dniu [...] r., a zatem uchybienie o którym mowa nie miało wpływu na wynik postępowania. Wbrew twierdzeniom Skarżącej decyzja wydana przez organ I instancji prawidłowo określa stronę postępowania. Brak było również podstaw do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, bowiem organ po ustaleniu kto jest właścicielem apteki skierował zawiadomienie o wszczęciu postępowania do właściwego podmiotu. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., bowiem organ podjął działania zmierzające do ustalenia rzeczywistej powierzchni reklamy, czego dowodem jest zarówno protokół oględzin w terenie spisany w dniu [...] r., jak i pismo z dnia [...] r. skierowane do Skarżącej Spółki, w którym organ domagał się udostępnienia projektu montażowego oraz dostępu do zdjętej reklamy, celem weryfikacji prawidłowości dokonanych wcześniej pomiarów. Pytania dotyczące tej kwestii zostały również zadane W. S. Skarżąca nie podjęła z organem żadnej współpracy w tym zakresie, zatem zasadnie – zdaniem Sądu, organ przyjął za miarodajne pomiary wykonane w dniu [...] r. Wyjaśnić należy, że inicjatywa dowodowa w toku postępowania administracyjnego należy nie tylko do organu prowadzącego postępowanie. Zgodnie z art. 7 K.p.a. strona ma prawo składać wnioski dowodowe celem wykazania swoich racji. Zatem w tym przypadku, skoro Skarżąca pomimo umożliwienia jej przez organ udziału w postępowaniu i wykazania powierzchni reklamy, nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień, a jednocześnie nie zakwestionowała prawidłowości wykonanych w dniu [...] r. pomiarów, organ zasadnie przyjął je za podstawę obliczenia kary za zajęcie pasa drogowego. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut odnoszący się do niewskazania przez organ podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym sposobu obliczenia kary. Wbrew temu, co wywodzi Skarżąca w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo opisał stan faktyczny, przytoczył podstawę prawą rozstrzygnięcia, a następnie wyjaśnił – powołując się na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 19 grudnia 2008 r., nr XXX/323/2008, w jaki sposób została obliczona kara za zajęcie pasa drogowego. W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.