II SA/Sz 580/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podjęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod drogę publiczną I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] Starosta działając na podstawie art. 97 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) podjął na wniosek strony zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod drogę publiczną - projektowaną drogę kategorii wojewódzkiej, oznaczone działkami nr [...] z obrębu ewidencji gruntów i budynków. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że Starosta prowadzi postępowanie w sprawie odszkodowania za grunty wydzielone pod drogę publiczną, w którym stronami SA D. S. i Województwo. W toku postępowania została wykonana przez rzeczoznawcę majątkowego wycena przedmiotowych działek w formie operatu szacunkowego, do której D. S. wniósł podczas rozprawy administracyjnej uwagi i oświadczył, że przedłoży ten operat stowarzyszeniu rzeczoznawców majątkowych do oceny prawidłowości jego wykonania. W dniu [...] D. S. złożył wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu uzyskania opinii Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w sprawie prawidłowości wykonania kwestionowanego operatu szacunkowego. Postanowieniem Starosty z dnia [...] postępowanie to zostało zawieszone. Z uwagi na upływ czasu dłuższy niż 2 miesiące od zawieszenia przedmiotowego postępowania, organ mając na uwadze art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) wystąpił do D. S. o dostarczenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Jednocześnie organ wystąpił do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych o udzielenie informacji, czy została wydana lub przygotowana taka opinia. D. S. w piśmie z dnia [...] oświadczył, że opinie dotyczące operatu szacunkowego będą gotowe dnia [...] i zostaną mu wydane po zapłaceniu kwoty [...], zaś Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych pismem z tej samej daty potwierdziło, że D. S. zwrócił się o wykonanie opinii, jednakże nie wniósł opłaty w wysokości [...] mimo powiadomienia go o powyższym pismem z dnia [...] oraz z dnia [...]. W związku z tym Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych uznało, że zleceniodawca nie podtrzymuje zlecenia i odesłało zleceniodawcy pocztą dostarczone przezeń materiały. Z uwagi na powyższe okoliczności organ wystąpił do D. S. o dostarczenie opinii w terminie 14 dni od otrzymania pisma. D. S. w wyznaczonym terminie nie dostarczył żądanej opinii. Województwo w dniu [...] złożyło wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, uznając że ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Starosta powołując się na art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że D. S. nie skorzystał z oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. D. S. zażalił się na powyższe postanowienie podnosząc, że Starosta nie wskazał jakie to przyczyny ustąpiły aby wznowić zawieszone postępowanie. Zdaniem wnoszącego zażalenie, rzeczoznawca nieprawidłowo zastosował w operacie szacunkowym art. 134 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a prawidłowo przepis ten zastosowali trzej pozostali rzeczoznawcy. Organ nie zastanowił się nad drastyczną różnicą wyceny miedzy trzema rzeczoznawcami. Organ może powołać innego rzeczoznawcę, gdyż on dopiero zbiera pieniądze na trzy wyceny. Pospiech z jakim organ chce wznowić postępowanie jest dla niego krzywdzący, gdyż to są pieniądze dla niego i jeżeli on chce czekać, to chyba jego interes powinien się liczyć. Wojewoda postanowieniem z dnia [...]Nr [...] wydanym na podstawie art. 97 § 2 w związku z art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oddalił zażalenie D. S. W uzasadnieniu swojego postanowienia Wojewoda opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Starosty oraz wskazał, że zażalenie zostało wniesione w terminie, a postanowienie nie rozstrzyga co do istoty sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 97 § 2 kpa, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Nie ma przy tym wymogu by była to strona na wniosek której postępowanie zostało wszczęte lub zawieszone. Zatem w przypadku wielości stron postępowania, o podjecie zawieszonego postępowania może zwrócić się którakolwiek ze stron. Wojewoda dodał ponadto, że postępowanie administracyjne kończy się zawsze decyzją, która rozstrzyga sprawę merytorycznie albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. W razie zatem, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte, musi być zakończone w sposób przewidziany przepisami prawa procesowego. D. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , w której zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w przepisach ustawy, tj. oddalającego zażalenie, podczas gdy w przypadku uznania zażalenia za nieuzasadnione, możliwe jest jedynie wydanie rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji wydanie zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, co prowadzi do jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przypadku niepodzieleni powyższego zarzutu skarżący zarzucił ponadto: 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 2 k.p.a. poprzez podjecie zawieszonego postępowania, w sytuacji gdy nie ustąpiły przyczyny uzasadniające jego zawieszenie, 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez takie prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie, które pozbawia stronę możliwości zweryfikowania poprawności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co prowadzi do podważenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie w przypadku niepodzielenia pierwszego z zarzutów skargi, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty mogą być podzielone. Z uwagi na to, że strona skarżąca działa sama, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, należy na wstępie wyjaśnić kwestie, które wprawdzie nie miały wpływu na rozstrzygniecie Sądu, ale wiążą się z podniesionymi w skardze zarzutami. Przedmiotem skargi do Sądu jest postanowienie dotyczące podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Tego rodzaju postanowienie, podobnie jak i postanowienie o zawieszeniu postępowania ma charakter procesowy i incydentalny w stosunku do istoty toczącego się postępowania administracyjnego, co oznacza, że nie kończy ono tego postępowania i nie rozstrzyga kwestii merytorycznych. Z tego powodu sądowa kontrola zgodności z prawem takiego postanowienia nie może wnikać w meritum sprawy, w której zostało ono wydane, ani poddawać ocenie z punktu widzenia legalności sposobu prowadzenia tego postanowienia w zakresie szerszym niż jest to niezbędne dla oceny zaskarżonego postanowienia. Dlatego zarzut sformułowany w pkt 3 skargi uznać trzeba za bezprzedmiotowy. Kwestie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, w tym ocena operatów szacunkowych mogą być podnoszone jedynie w środkach prawnych wnoszonych na decyzję rozstrzygającą w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte pod drogi, a nie mają znaczenia dla oceny legalności postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania, gdy spełniona zostanie choćby jedna z przyczyn wymienionych w art. 97 § 1 pkt 1-4 oraz fakultatywne zawieszenie postępowania w przypadku określonym w art. 98 § 1 . Z akt administracyjnych wynika, że postanowienie Starosty z dnia [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania zostało wydane na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., który stanowi, że: "Organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu." Ustawodawca również inaczej niż w przypadku podjęcia postępowania obligatoryjnie zawieszonego (art. 97 § 2 k.p.a.), uregulował przesłanki podjęcia postępowania zawieszonego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zgodnie bowiem z art. 98 § 2 k.p.a. "Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane". W art. 98 § 2 k.p.a. ustawodawca wskazał (w ujęciu negatywnym) dwie konieczne przesłanki podjęcia zawieszonego postępowania. Pierwszą stanowi zwrócenie się przez którąkolwiek ze stron o podjęcie postępowania (formuła przepisu "żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania"). Druga przesłanka związana jest z terminem takiego " ". Kodeks wymaga, aby nastąpiło to w okresie do 3 lat od daty zawieszenia postępowania, bowiem po upływie tego terminu żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (umarza się postępowanie). Z treści art. 98 § 2 k.p.a. wynika, że podjęcie zawieszonego fakultatywnie postępowania oparte jest na zasadzie dyspozycyjności, która inaczej niż przy samym zawieszeniu postępowania (art. 98 § 1) ma tu charakter pełny. To wyłącznie wola strony, uzewnętrzniona " " o podjęcie postępowania jest wystarczającym czynnikiem realizującym pierwszą przesłankę podjęcia zawieszonego postępowania. W wypadku wielości stron postępowania, o jego podjęcie może się zwrócić którakolwiek z nich. Z powyższych względów wniosek Województwa jako strony postępowania, złożony przed upływem lat od zawieszenia postępowania stanowił wystarczająca przesłankę do wydania przez Starostę postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, przy czym podstawę prawną tego podjęcia powinien stanowić art. 98 § 2 k.p.a. Powyższe spostrzeżenie dowodzi, że chybiony jest również zarzut zawarty w pkt 2 skargi podnoszący naruszenie art. 97 § 2 k.p.a. i powołujący się na nieustąpienie przyczyn zawieszenia postępowania. Zasadny jest natomiast pierwszy z podniesionych w skardze zarzutów. Podstawą proceduralną orzeczenia organu odwoławczego w przypadku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie powinien być art. 138 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Rację ma skarżący podnosząc, że organ odwoławczy w przypadku uznania, że zażalenie jest niezasadne powinien wydać postanowienie o treści odpowiadającej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. Tymczasem Wojewoda orzekł o oddaleniu zażalenia, a zatem wydał rozstrzygniecie nieznane ustawie procesowej. Zważywszy na jasno brzmiącą dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., która nie nastręcza żadnych wątpliwości interpretacyjnych, takie naruszenie wskazanego przepisu nie może być ocenione inaczej niż jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powodu zaistnienia tego naruszenia, należało uwzględnić skargę i stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.