II SA/Sz 580/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala sprzeciw. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działający z upoważnienia Wójta Gminy B., na podstawie art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 3, art. 8, art. 37, art. 38 ust. 1 i 2, art. 39, art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, odmówił L. P. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie opłaty rachunku za energię elektryczną. Rozstrzygnięcie uzasadnił okolicznością niespełnienia kryterium dochodowego, wskazanego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej zwanej jako: "u.p.s."). Organ pomocy społecznej nie znalazł także przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Wskazał, że specjalny zasiłek celowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, zatem nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku winno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy. W odwołaniu od powyższej decyzji, L. P. podniosła, że rozstrzygnięcie to rażąco łamie prawo. Samowolnie określono w niej rodzaj pomocy i jej formę uznając za rzecz najważniejszą rachunek za energię elektryczną. Tymczasem podanie o pomoc dotyczyło pomocy finansowej w dramatycznej sytuacji rodziny dotkniętej ciężkimi chorobami. Strona opisała w sposób bardzo szczegółowy sytuację materialną i zdrowotną swojej rodziny. Wniosła o pilne rozpatrzenie jej sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przekroczenie określonego w przepisach ustawy kryterium dochodowego zamyka możliwość przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia celowego na podstawie art 39 ustawy o pomocy społecznej. Niemniej możliwość przyznania zasiłku osobie, u której kryterium dochodowe zostało przekroczone, stwarza art. 41 pkt 1 tej ustawy. Głównymi przesłankami udzielenia świadczeń normowanych w art. 41 wspomnianej ustawy są: przekroczenie kryterium dochodowego i wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". W kategoriach takiego właśnie przypadku organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc. Świadczenia unormowane w tym przepisie powinny być traktowane jako szczególna pomoc doraźna ukierunkowana na konkretny cel bytowy. Decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego "w miejscu zamieszkania lub pobytu w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej", (ewentualnie ze względu na stan pandemii COVID-19 – na podstawie rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym). Organ odwoławczy podkreślił, że warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego jest prawidłowo ustalony stan faktyczny. Zdaniem Kolegium, organ pomocy społecznej przeprowadził postępowanie w sprawie, lecz niewnikliwie. Strona zwróciła się o pomoc finansową, wskazując w swoim wniosku z 11 lutego 2021 r. na problemy swojej rodziny na tle materialnym i zdrowotnym, jednak nie precyzując wprost na jaki cel oczekuje wsparcia. Z zatwierdzonego przez Kierownika GOSP w B. planu pomocy wynika, że wniosek został rozpatrzony negatywnie. Organ w swoim rozstrzygnięciu poza lakonicznym stwierdzeniem braku przesłanek i przytoczeniem treści orzeczeń sądów administracyjnych, nie przedstawił argumentów uzasadniających takie stanowisko. Nie ustalił też jakiej konkretnej pomocy, na jaki konkretny cel wnioskodawczyni oczekuje. Z wywiadu wynika, że strona oczekuje pomocy "w przedmiocie bieżących potrzeb np. energii elektrycznej", jednak w odwołaniu wnioskodawczyni powyższe neguje. Ogólnikowo wskazuje na szereg problemów, schorzeń, jednakże brak jest konkluzji. Tymczasem zasiłek celowy przyznaje się na niezbędne potrzeby bytowe, a więc takie potrzeby, bez zaspokojenia których osoba nie może egzystować, zagrożone jest jej życie lub zdrowie. W ocenie organu odwoławczego, zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wydana została bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniająco-dowodowe we wskazanym przez Kolegium zakresie. W szczególności winien ustalić we współdziałaniu ze stroną, na jaki konkretny cel oczekuje ona pomocy ośrodka. Strona nie powinna być bierna w tych czynnościach, bowiem to od jej inicjatywy w dużej mierze zależeć będzie treść rozstrzygnięcia. Kolegium wyjaśniło dodatkowo, że na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, jednak postępowanie uzupełniające w tak szerokim zakresie mogłoby godzić w zasadę dwuinstancyjności. W dniu 27 kwietnia 2021 r. sprzeciw od powyższej decyzji wniosła L. P., podnosząc m.in., że "Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako sąd wydający decyzję, a nie postanowienie, jest pogwałceniem praw człowieka i odebraniem rodzinie godności", zaś uzasadnienie przedmiotowej decyzji jest "porażające i zakłamane". Strona oświadczyła, że wywiad w przedmiocie określenia formy udzielenia pomocy nigdy się nie odbył. W treści pisma wnioskodawczyni ponownie powołała się na trudną sytuację materialną i zdrowotną swojej rodziny. W odpowiedzi na sprzeciw, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mocą którego – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylono decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działającego z upoważnienia Wójta Gminy B., odmawiającą L. P. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do opłacenia rachunku za energię elektryczną – jednocześnie przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W świetle powyższych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia, sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Do przesłanek podjęcia decyzji kasacyjnej należą zatem: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Oceniając przyczyny wydania przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działającego z upoważnienia Wójta Gminy B., zaskarżonej sprzeciwem- decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Należy w pełni zgodzić się z organem odwoławczym, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie z uchybieniami, mającymi istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., organ pomocy społecznej nie przeprowadził postępowania w sprawie w sposób wnikliwy. Organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania (tj. art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.), które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 listopada 2018 r. (sygn. akt II SA/Sz 432/18) wskazać należy, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Co do zasady pomoc udzielana jest na wniosek, przy czym obowiązkiem organu jest ustalenie, czy wnioskodawca spełnia określone przepisami ustawy kryteria warunkujące jej przyznanie, a także jakiego rodzaju pomoc w przypadku konkretnego podmiotu będzie spełniała cele, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy. Biorąc pod uwagę różnorakie formy działania organów pomocy społecznej w tym zakresie, przewidziane przepisami ustawy o pomocy społecznej, istotnym jest dopasowanie rodzaju pomocy do oczekiwań wnioskodawcy wynikających z jego trudnej sytuacji życiowej z jednej strony oraz możliwości organu, w tym również finansowych, z drugiej. Z powyższego wynika zatem, że w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej istotną rolą organu jest ustalenie czego dotyczy wniosek. Otrzymanie świadczenia z pomocy społecznej obwarowane jest szeregiem warunków, przy czym w odniesieniu do różnych świadczeń kryteria ich przyznania mogą być różne. Rzeczą organu prowadzącego postępowanie jest zatem określenie w pierwszej kolejności oczekiwań wnioskodawcy i sprecyzowanie ich we wniosku, a następnie zgromadzenie dowodów, które pozwolą na ocenę, czy w określonym przypadku spełnione zostały przesłanki warunkujące przyznanie pomocy. Zdaniem Sądu, zaniechanie przeprowadzenia w sposób kompletny postępowania w przedmiocie zbadania przesłanek warunkujących przyznanie wnioskodawczyni specjalnego zasiłku celowego, a przede wszystkim niepodjęcie niezbędnych czynności w celu prawidłowego określenia zakresu złożonego przez stronę wniosku stanowi o naruszeniu przez organ pierwszej instancji wskazanych przepisów, wymagających od organów administracji publicznej dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jak wynika z akt administracyjnych, wnioskiem z dnia 11 lutego 2021 r. strona zwróciła się o pomoc finansową, wskazując na problemy swojej rodziny na tle materialnym i zdrowotnym, jednakże nie precyzując, na jaki cel oczekuje wsparcia. Wskazała także swoje wydatki, przedkładając rachunek za prąd na kwotę [...]zł. Organ pomocy społecznej wezwał ją do nadesłania dokumentów potwierdzających schorzenia małżonka skarżącej, a także oświadczenia z informacją, czy jej syn otrzymuje stypendium, a jeśli tak to w jakiej wysokości, a nadto oświadczenia o jej dochodach osiągniętych w styczniu 2021 r. Wnioskodawczyni wskazała, że syn otrzymuje stypendium socjalne w kwocie [...]zł, ona sama nie ma żadnych dochodów, oprócz zasiłku pielęgnacyjnego na syna w kwocie [...]zł. Organ przeprowadził także wywiad środowiskowy na terenie Ośrodka w B. w dniu 23 lutego 2021 r. Z przedmiotowego wywiadu wynika, że wnioskodawczyni nie przedstawiła faktur za leczenie, zaś prosi o pomoc finansową "na bieżące potrzeby, np. energię elektryczną". Pomimo, że wywiad został przeprowadzony bezpośrednio ze stroną, nie odebrano od niej podpisu pod wywiadem. Z zatwierdzonego przez Kierownika GOPS w B. planu pomocy wynika, że wniosek rozpatrzony został negatywnie. Organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu, poza lakonicznym stwierdzeniem braku przesłanek i przytoczeniem treści orzeczeń sądów administracyjnych, nie przedstawił uzasadnienia swojego stanowiska. Wobec powyższego, zgodzić należy się z organem odwoławczym, że organ pierwszej instancji nie ustalił prawidłowo jakiego rodzaju pomocy oczekuje wnioskodawczyni i na jaki cel miałaby zostać ona przeznaczona. W realiach niniejszej sprawy nie można bowiem jednoznacznie uznać, że L. P. wnioskowała o zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do opłacenia rachunku za energię elektryczną. Chociaż taki właśnie cel wpisano na karcie – 2, przeprowadzonego wywiadu - pod którym, co istotne, wnioskodawczyni się nie podpisała, jednak w odwołaniu od decyzji wymieniona temu zaprzeczyła. Jednocześnie nadal nie sprecyzowała jakiej pomocy oczekuje. Podkreślenia wymaga, że organ pomocy społecznej nie dokonał niezbędnych czynności, zmierzających do ustalenia faktycznych żądań wnioskodawczyni w tym zakresie oraz nie zobowiązał jej do przedłożenia wszelkich dowodów, uzasadniających konieczność udzielenia jej pomocy w trybie art. 41 u.p.s. Na marginesie jedynie wskazać należy, jak słusznie zauważył to organ odwoławczy, że w sprawie dokonano błędnych obliczeń w przedmiocie dochodu rodziny wnioskodawczyni, co nie miało jednak ostatecznie wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W tym miejscu jeszcze raz zaakcentowania wymaga, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu – inaczej niż w przypadku skargi na decyzje wydane na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a. – jest ograniczona, na mocy art. 64e p.p.s.a., wyłącznie do badania przesłanek zastosowania właśnie tego przepisu. W rezultacie w ramach tego postępowania ocena motywów organu drugiej instancji dokonywana powinna być tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny. Z tego też względu Sąd nie mógł odnieść się do problematyki wskazywanej przez skarżącą, co do zasadności odmowy udzielenia przez organ pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na tle sytuacji materialnej i zdrowotnej członków jej rodziny. Nie bez znaczenia jest tu także fakt, że w postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem, stronami są wyłącznie podmiot wnoszący sprzeciw oraz organ, natomiast pozostałe strony, choćby brały czynny udział w postępowaniu administracyjnym, nie mogą bronić swoich interesów przed sądem. Z uwagi na to, że nie wszystkie podmioty traktowane jako strony przez organy, uczestniczą w postępowaniu sądowym, to celowa jest konkluzja, że kontrola decyzji kasacyjnej nie może obejmować ani kwestii merytorycznych, ani procesowych innych niż wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie kontrola przeprowadzona w granicach określonych w art. 64e p.p.s.a. doprowadziła do stwierdzenia, że sprzeciw okazał się nieuzasadniony, albowiem organ odwoławczy słusznie przyjął, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchybienie polegające na zaniechaniu ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy w przedmiocie sytuacji materialnej L. P. nie mogło być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, gdyż uniemożliwiłoby to stronie postępowania czynny udział przed organami obydwu instancji, a to z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Powyższe argumenty świadczą o zasadności wydania decyzji kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie oddalił sprzeciw stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a.