II SA/Sz 581/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. F. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 24 stycznia 2011 r., Nr[...] , wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 30 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243), nakazał Z. F. usunięcie odpadów stałych (trociny i płyty drzewne) w ilości [...] tys. m³ znajdujących się na działce nr [...] w miejscowości [...] , obręb [...] , gmina [...]. Organ I instancji wskazał, że w dniu [...] r. stwierdzono, iż na działce nr [...] składowane są odpady stałe: trociny i płyty drzewne. Podczas oględzin działki ustalono, że są to odpady stałe magazynowane luzem na wybetonowanym placu, poza jego obszarem bezpośrednio na gruncie. W toku kontroli przeprowadzonej w dniach [...] r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] Delegatura w [...] pobrano próbki wody z rowu melioracyjnego, przylegającego do nieruchomości powyżej i poniżej obiektu oraz próbki odpadów z hałdy znajdującej się na zewnątrz i wewnątrz budynku gospodarczego. Wyniki analiz wody i odpadów wykazały ich zanieczyszczenie formaldehydem i azotem amonowym. Organ I instancji powołał się na decyzje wydane na Firmę F.D.H. [...] (reprezentowaną przez Z. F.) z dnia [...] r. i z dnia [...] r. zezwalające na gromadzenie na terenie przedmiotowej działki trocin, żywic i uwodnionych szlamów. Oznacza to, że Z. F. jest byłym posiadaczem ww. odpadów oraz bezumownym użytkownikiem działki. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 5 ustawy odpadach, posiadacz odpadów pomimo wstrzymania prowadzonej działalności jest obwiązany do usunięcia jej skutków na własny koszt. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. F. podał, że w niniejszym postępowaniu nie przysługuje mu status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., ponieważ sporne odpady nie należą do niego. Status strony przysługuje natomiast firmie K., rzeczywistemu posiadaczowi i wytwórcy odpadów, co również wynika z protokołów kontroli WIOŚ z [...] r. Odwołujący się wyjaśnił, że w dniu [...] r. na podstawie umowy, zawartej na [...] m-cy został dzierżawcą nieruchomości w [...] . Po upływie tego okresu umowa została przedłużona na czas nieoznaczony. Na podstawie zawartej umowy użytkował tylko część obiektów. W [...] r. dzierżawioną nieruchomość zdał Agencji Nieruchomości Rolnych. Decyzje Wójta Gminy [...] z lipca i września [...] r. wyrażające zgodę na gromadzenie przez niego odpadów zostały unieważnione po kontroli przedstawicieli Ochrony Środowiska, gdyż okazało się, że K. niezgodnie z treścią wskazanych decyzji zwoził nie tylko trociny i żywice ale także odpady niebezpieczne. Dalej wyjaśnił, że zwrócił się do K. o zabranie z dzierżawionej przez niego nieruchomości przywiezionych przez tę spółkę odpadów i był przekonany, że to zostało uczynione. Wskazał też, że w związku z cofnięciem stosownych zezwoleń nie rozpoczął żadnej działalności z przywiezionymi odpadami. W okresie dzierżawy nieruchomości przebywał tam codziennie i służyła mu ona tylko do przechowywania sprzętu i parkowania pojazdów. Wyjaśnił, że nie zobowiązywał się wobec Agencji do zabrania z nieruchomości spornych odpadów, ponieważ nic mu o nich nie było wiadomo. Ponadto, kiedy wydzierżawiał przedmiotową nieruchomość w [...] nie było jeszcze wydzielonej działki nr [...] , działka ta wchodziła w bardzo duży obszar oznaczony inną numeracją. Odwołujący postawił zarzut, że rozprawa z dnia [...] r. jest nieważna z mocy prawa ponieważ nie zostały zawiadomione o niej wszystkie strony. Ponadto, wątpliwości budzi protokół z oględzin przedmiotowej nieruchomości z dnia[...] ., rzekomo przeprowadzonej w dniu [...] r. W ocenie odwołującego, w stosunku do jego osoby powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy o odpadach z dnia 27 czerwca 1997 r., które obowiązywały do dnia 1 października 2001 r., a nie przepis art. 30 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r., który dotyczy zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie i zbieranie odpadów, co nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...]r., Nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, 1243 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja jest już drugą decyzją Wójta Gminy [...] w sprawie odpadów składowanych na terenie działki nr [...] w miejscowości [...] . Poprzednią decyzję tego organu z dnia 20 kwietnia 2010 r. nakazującą Agencji Nieruchomości Rolnej Oddział w [...], Filia w [...] , pełniącej w imieniu Skarbu Państwa rolę właściciela nieruchomości usunięcie przedmiotowych odpadów, Kolegium uchyliło decyzją z dnia 8 czerwca 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że uzupełnił materiał dowodowy o decyzję Starosty [...] z dnia 14 listopada 2001 r. o odmowie udzielenia Firmie F.D.H. [...] z siedzibą w [...] reprezentowanej przez Z. F., zezwolenia na usuwanie, w tym na transport i unieszkodliwianie odpadów na działce nr [...] (obecnie[...] ) w miejscowości [...] . Kolegium uzyskało również protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. na terenie zakładu w [...] oraz zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, z którego wynika, że Z. F. reprezentował jednoosobowo firmę F.D.H. [...] . Kolegium wystąpiło też do Spółki K. w [...] o udostępnienie umowy między Spółką a odwołującym się w sprawie przekazania spornych odpadów, jednakże nie uzyskało odpowiedzi. Organ drugiej instancji powołał art. 25 ustawy o odpadach, w myśl którego wytwórca może przekazać odpady innemu podmiotowi. Odpady mogą być przekazywane wyłącznie podmiotom, które uzyskały zezwolenie właściwego organu na prowadzenie gospodarowania odpadami chyba, że działalność taka nie wymaga uzyskania zezwolenia. Podmiot któremu przekazano odpady staje się ich posiadaczem i ponosi odpowiedzialność za ich gospodarowanie. W rozpoznawanej sprawie takim posiadaczem stał się Z. F., któremu przekazano odpady za jego zgodą. Organ wskazał, że z zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wynika, że F.D.H. [...] zamierzała prowadzić działalność polegającą na biodegradacji odpadów żywic mocznikowych w procesie ich kompostowania i przetworzenia. O tym, iż Z. F. jest posiadaczem odpadów, zdaniem organu świadczy umowa poddzierżawy nieruchomości z dnia [...] r. oraz decyzje Wójta Gminy [...] z lipca i września [...] r. zezwalające F.D.H. [...] z siedzibą w [...]ku na gromadzenie odpadów na okres 1 roku. Ponadto organ podkreślił, że zwożenie odpadów odbywało się za zgodą i wiedzą Z. F., ponieważ w tym okresie władał on przedmiotową nieruchomością. Z protokołu kontroli z dnia 14 września 2001 r. przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska na terenie działki nr [...] w [...] wynika, że na powierzchni ziemi zmagazynowane zostały hałdy trociny i kory, a w budynkach hałda zmielonej żywicy mocznikowej oraz [...] sztuk kontenerów z zawartością masy stałej i płynnej. Organ odwoławczy podał, że Z. F. zamierzał zagospodarowywać odpady gdyż ubiegał się o zezwolenie w tym zakresie, jednakże Starosta [...] po zapoznaniu się z wynikami kontroli WIOŚ w [...] odmówił udzielenia zezwolenia, z uwagi na niespełnienie ustawowych wymogów co do gromadzenia odpadów niebezpiecznych. Kolegium uznało za niezasadne wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu, wskazując, że Z. F. jako jednoosobowy właściciel firmy F.D.H. [...] z siedzibą w [...], jako posiadacz odpadów i władający nieruchomością w okresie, kiedy te odpady zostały na niej zgromadzone, stał się odpowiedzialny za ich unieszkodliwienie, a więc i usunięcie z terenu dawnego zakładu rolnego w [...] oraz przekazanie osobie, posiadającej stosowne zezwolenie na ich unieszkodliwienie. Fakt, że nie podjął on planowanej działalności, nie oznacza, że nie ponosi on odpowiedzialności za usunięcie zgromadzonych odpadów. Kolegium podało, że sporne odpady znajdowały się przedmiotowej nieruchomości jeszcze w latach [...] o czym świadczy zdjęcie satelitarne z [..] r. przedstawione przez Agencję Nieruchomości Rolnych wykonującej funkcję właściciela nieruchomości w imieniu Skarbu Państwa oraz protokół zdawczo odbiorczy z dnia [...] r. przekazania przez Z. F. nieruchomości położonej na działce nr [...] obręb [...] Agencji Nieruchomości Rolnych w [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w [...] na powyższą decyzję, Z. F. wniósł o jej uchylenie, podnosząc zarzuty: - rażącego naruszenia art. 10 K.p.a., przez pozbawienie strony możliwości wzięcia realnego udziału w postępowaniu, niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych w sprawie dowodów, - rażącego naruszenie art. 28 k.p.a. i 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania bez udziału Spółki K. jako wytwórcy spornych odpadów, - rażącą obrazę art. 6 K.p.a. gdyż Kolegium nie odniosło się do zarzutów dotyczących nieważności rozprawy administracyjnej oraz zarzutów dotyczących preparowania protokołów z rzekomych oględzin, - naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie dlaczego Agencja Nieruchomości Rolnych nie podjęła żadnych kroków związanych z usunięciem odpadów, nie tylko godząc się na ich składowania, ale prawdopodobnie ukrywając ten fakt przed organami. Skarżący podtrzymał zarzut, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach. Nadto podkreślił, że nie władał tą częścią terenu, na którym obecnie znajdują się pryzmy odpadów i wiedział tylko o odpadach znajdujących się wewnątrz użytkowanych przez niego pomieszczeniach oraz w niewielkich ilościach w pobliżu tych pomieszczeń. Ponadto organy ochrony środowiska pomimo posiadanej wiedzy o odpadach znajdujących się na działce w [...] , nigdy po [....] r. nie występowały wobec skarżącego z żadnymi nakazami, co oznacza, że odpady których przywiezienie skarżący pokwitował zostały z tej działki zabrane, a odpady których usuniecie nakazał Wójt w [...] r. to zupełnie inne odpady niż opisane w protokole z kontroli WIOŚ z [...] r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie doszło m.in. do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) Sąd przy wykonywaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu za nietrafny uznać należy tylko zarzut skargi, że w przedmiotowej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz. U. Nr 96, poz. 592 ze zm.), a nie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, 1243 zez m.) – dalej zwana ustawą. Ta ostatnia ustawa weszła w życie w dniu 1 października 2001 r. – na mocy przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085). W przepisie art. 3 ust. 1 ustawy wprowadzającej podano, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy. Nie świadczy o wszczęciu takiego postępowania przeprowadzona w dniu [...] r. przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] kontrola F.D.H. "[...] " w [...] - firmy będącej własnością skarżącego. Organy ochrony środowiska posiadają kompetencje do przeprowadzania kontroli w zakresie ochrony środowiska, lecz nie jest to równoznaczne z wszczęciem postępowania w konkretnej sprawie. W przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów świadczących o wszczęciu jakiegokolwiek postępowania po przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli, w szczególności postępowania w sprawie nakazu usunięcia odpadów. Postępowanie w tej sprawie wszczęte zostało przez Wójta Gminy [...] zawiadomieniem z dnia 16 kwietnia 2010 r., a zatem prawidłowo organy zastosowały przepisy obecnie obowiązującej ustawy o odpadach. Jako podstawę swoich decyzji organy wskazały przepis art. 34 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Z przytoczonego przepisu wynika, że oprócz stwierdzenia składowania lub magazynowania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych organy zobowiązane są ustalić kto jest posiadaczem takich odpadów. Definicję posiadacza zawiera przepis art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy stanowiąc, że przez posiadacza odpadów rozumie się każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów. Nadto w definicji zawarto domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W świetle tak sformułowanej definicji posiadacza odpadów zgodzić się należy z zarzutem skargi, że w prowadzonym postępowaniu organy naruszyły przepis art. 28 K.p.a. poprzez pominięcie strony tego postępowania. Niewątpliwie bowiem stroną postępowania winien być właściciel gruntu, w przedmiotowej sprawie Agencja Nieruchomości Rolnych w [...], skoro z mocy przepisu administracyjnego prawa materialnego działa przeciwko niej domniemanie, że jest posiadaczem odpadów. Już tylko wskazane powyżej naruszenie prawa, jako dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu trafne są również dalsze zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisu art. 7 K.p.a. Skarżący słusznie podnosi, że postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało w sposób wybiórczy, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czym również naruszono przepis art. 77 K.p.a. Nadto zebrany materiał dowodowy oceniono jednostronnie z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, a zatem z naruszeniem przepisu art. 80 K.p.a. Organy obu instancji skupiły się na wykazaniu, że to skarżący jest posiadaczem odpadów znajdujących się na działce nr [...] w miejscowości [...] , obręb [...] , gmina [...]. W aktach brak jest jakiegokolwiek dowodu świadczące o tym, że poszukiwano innego podmiotu, który mógłby odpowiadać za zgromadzone odpady. W szczególności nie podjęto żadnych kroków w celu wyjaśnienia kto był wytwórcą przedmiotowych odpadów i czy podmiot ten zlecił wykonanie obowiązku usuwania, wykorzystywania lub unieszkodliwiania odpadów odbiorcy odpadów zgodnie z przepisami zarówno poprzednio, jak i obecnie obowiązującej ustawy o odpadach, tj. odbiorcy posiadającemu zezwolenie na usuwanie odpadów, obecnie gospodarowanie odpadami. Kolegium przytoczyło przepisy ustawy regulujące to zagadnienie, jednak uznało, że skoro odpady zgromadzono za zgodą skarżącego to stał się on za nie odpowiedzialny. Takie stanowisko budzi wątpliwości Sądu w świetle przepisów ustawy, z których wynika, że wytwórca odpadów uwalnia się od obowiązku zagospodarowania odpadów tylko w przypadku, gdy zleci ich zagospodarowanie zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym zakresie. Nadto organy nie przeprowadziły postępowania pod kątem wyjaśnienia czy odpady zgromadzone w roku [...] zostały kiedykolwiek usunięte, a następnie w to samo miejsce nawieziono ponownie inne odpady. Na taką okoliczność wskazywał skarżący w trakcie postępowania i wymagała ona wyjaśnienia. Nawet bowiem jeżeli zgodzić się ze stanowiskiem organów, którego w obecnym stanie sprawy Sąd nie podziela, że skoro skarżący zgodził się na zgromadzenie na działce nr [...] odpadów i stał się ich posiadaczem, to należało ustalić czy znajdujące się tam odpady są tymi, za które odpowiedzialność miałby ponosić skarżący. Jeżeli skarżący słusznie podnosił, że nastąpiło ponowne nagromadzenie odpadów, to mogłoby oznaczać, że inna osoba jest odpowiedzialna za ich usunięcie. Opisane powyżej uchybienia stanowią naruszenie art. 28, art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - P.p.s.a., zaskarżoną decyzję uchylić.